Технология государственного управления: делегирование полномочий

В Пермском крае осуществлена попытка структурировать цели управления регионом, осознать их взаимосвязи и декомпозировать до уровня, позволяющего поставить конкретные задачи исполнителям.

Считается, что руководители субъектов Федерации перегружены работой. На это есть причины: управле­ние регионом включает очень широкий спектр задач. Важный вопрос в том, насколько эти задачи и функции можно структурировать и делегировать подчиненным, насколько возможно создать такую структуру, в которой все задачи делегируются и ни одна не остается в едино­личной ответственности губернатора. Смею утверждать, что такая система создана — это функционально-целе­вая модель управления, в соответствии с которой пра­вительство Пермского края работает уже семь лет. В этой модели любая управленческая задача отнесена к компетенции одного из шести функционально-целевых блоков.

Структурирование целей

В бизнесе все подчинено одной цели. Так или иначе — это получение прибыли. Если попытаться сформулировать единственную цель государственного управления, то не получится ничего кроме популистских лозунгов.

Это не говорит о том, что целей государственного управления не существует. Скорее, их более сложно структурировать и декомпозировать. Возможно, они будут спорны или противоречивы. Однако наличие целей само по себе важно для того, чтобы направить управленческий процесс в определенное русло. Если в результате неверного целеполагания выяснится, что развитие идет не в ожидаемом направлении, то цели можно откорректировать. Неправильно поставленные цели в любом случае лучше их отсутствия. При отсутс­твии задекларированных целей управленческие ошиб­ки не выявляются, и система работает не на результат, а на процесс.

В Пермском крае осуществлена попытка структу­рировать цели управления регионом, осознать их взаи­мосвязи и декомпозировать до уровня, позволяющего поставить конкретные задачи исполнителям.

Начало этапа структурирования было связано с реше­нием задачи, равносильной поиску ответа на вопрос: что появилось раньше, курица или яйцо? Есть ли единствен­ная цель управления, по отношению к которой осталь­ные цели являются подчиненными?

Выбор стоял между человеком и экономикой. Глав­ной целью может быть развитие экономики, а его следс­твием — благосостояние человека. С другой стороны, главной задачей, возможно, является благосостояние человека, а развитие экономики — лишь инструмент для ее решения.

От поиска ответа на этот вопрос пришлось отказаться и структурировать все, что происходит в существующем управленческом процессе, на несколько функциональ­но-целевых блоков: развитие человеческого потенциала, экономическое развитие, создание среды обитания, раз­ раз­витие муниципалитетов, управление ресурсами и управ­ление бюджетным сектором.

В процессе структурирования были сформулированы цели деятельности блоков и показатели, по достижению которых цель считается достигнутой. Практика показа­ла, что, несмотря на сложные взаимосвязи между этими блоками, в их ответственности находится полный спектр задач, решаемых органами госвласти края.

Развитие человеческого потенциала

Важная цель государства — человек, развитие человечес­кого потенциала. Это не лозунг, а экономическая неиз­бежность. На каждом этапе развития общества сущест­вовал дефицитный ресурс. Совсем недавно им был капи­тал. В наше время дефицитным ресурсом становится человек, в первую очередь человек мыслящий, а точнее — человек созидающий, способный создавать рабочие места не только для себя, но и для других.

Кроме этого сокращение численности трудоспособ­ного населения способствует усилению конкуренции за человека как за рабочие руки: кто-то должен зарабаты­вать средства на содержание пенсионеров, доля которых в общей численности населения постоянно растет.

Основной показатель оценки деятельности блока раз­вития человеческого потенциала очевиден — это числен­ность населения. Растет численность населения, значит, хорошо работает блок. Падает — значит, надо искать причины: люди уезжают, умирают, не хотят рожать и вос­питывать детей. Повышение рождаемости, сокращение смертности, регулирование процессов миграции — это задачи второго уровня, решаемые блоком развития чело­веческого потенциала.

Гораздо сложнее опуститься в декомпозиции целей еще на одну ступеньку. Это уже задача самого функци­онально-целевого блока. Обеспечение исполнения уста­новленных показателей — его забота.

От чего зависит рождаемость и как на нее может вли­ять государство? Есть объективные причины, от которых зависит рождаемость. Прежде всего это численность женщин фертильного возраста, то есть женщин, способ­ных рожать детей. Второй параметр, влияющий на рож­даемость, — это число детей в семье.

Попробуем спуститься еще на одну ступень в деком­позиции целей.

Как государство может влиять на число женщин, способных к деторождению? Основной инструмент -это миграция, возможность привлечения на свою тер­риторию молодых. Вторым инструментом является применение различного рода медицинских технологий, например, экстракорпорального оплодотворения, позво­ляющих иметь детей тем, кто не может этого сделать без медицинского вмешательства.

Аналогично можно разложить задачу по увеличению числа детей в семьях. Можно предположить, что при­нятие семьей решения о рождении второго и третьего ребенка в большой мере зависит от тех проблем, с кото­рыми родители столкнулись в процессе воспитания пер­венца. Воспитание ребенка — очень трудоемкий процесс, и потому возможность облегчить его может повлиять на мотивы иметь второго и третьего ребенка. У любой мо­лодой семьи существуют две основные проблемы — это отсутствие жилья и трудности с устройством ребенка в дошкольные учреждения. Помощь в снятии этих про­блем может повлиять на решение о рождении очередного ребенка.

Блоку развития человеческого потенциала необхо­димо определить не только количественные, но и качес­твенные показатели оценки человеческого потенциала. Человек должен быть здоровым (по крайней мере не инвалидом), образованным (то есть его профессиональ­ная подготовка должна позволять получить работу, обес­печивающую уровень потребностей) и, наконец, человек не должен быть преступником (как минимум не должен примкнуть к той категории, которая содержится в местах лишения свободы за счет общества).

Исходя из этой логики, блоку развития челове­ческого потенциала ставятся задачи и фиксируют­ся числовые показатели, за достижение которых он отвечает. В качестве ресурсов блоку передаются в оперативное управление министерства и ведомства, которые ранее было принято называть «социальными» — министерство здравоохранения, министерство обра­зования, министерство физической культуры и спор­та, министерство социального развития, министерство культуры, министерство общественной безопасности. Отнесение министерства общественной безопасности к указанному блоку является нехарактерным для других субъектов Федерации, однако представленная логика целеполагания допускает, что оно может находиться только в этом блоке.

Развитие экономики

Направления деятельности субъекта Федерации в целях экономического развития можно разделить на три боль­ших блока.

Во-первых, как бы нам ни хотелось «перепрыгнуть» из экономики сырьевой в экономику инновационную, это невозможно. Нам придется продолжать жить с тем, что у нас есть, поддерживая то, что приносит налоговые поступления в бюджет и, самое главное, создает рабочие места. Итак, первая задача региональной власти — созда­ние условий для существующих отраслей экономики. Эти условия создаются традиционными методами под­держки (см. подробнее: Чиркунов О.А. Традиционные формы региональной поддержки промышленности // Вопросы государственного и муниципального управле­ния. 2010. № 3. С. 73-88. — Ред.).

Во-вторых, понимая, что существующая экономика не выдерживает конкуренции по производительности труда, материало- и энергоемкости, понимая ее риски, включая зависимость от цен на мировом рынке нефти, власть должна ставить себе задачу модернизации эконо­мики. Сформулируем эту задачу как создание конкурен­тной экономики, способной производить востребован­ные рынком материальные ценности.

И, наконец, третье, и самое сложное. Богатство кон­центрируется не там, где производятся товары, даже если они производятся способом, наиболее эффективным из всех существующих. Богатство концентрируется там, где эти товары разработаны, там, где хранится идея их про­изводства и продажи. Успешными становятся те люди и компании, которые знают, какой товар, где и как необхо­димо произвести и продать потребителю, сформировав на него спрос. Это переход от экономики материального производства к экономике производства знаний (см. под­робнее: Чиркунов О.А. Амбиции многослойного города // Эксперт. 2010. №36 (720). С. 76-79. — Ред.).

Каждое из вышеназванных направлений декомпо­зируется на цели следующего уровня. Основным пока­зателем блока в целом является фонд оплаты труда как производная от числа рабочих мест и среднего уровня заработной платы в субъекте Федерации. Для достиже­ния поставленных целей блоку передаются в управление Министерство промышленности, инноваций и науки, Министерство сельского хозяйства, Министерство раз­вития предпринимательства и торговли и Агентство по занятости населения.

Создание среды обитания

Почему люди принимают решение жить в том или ином городе? Очень большое значение для принятия реше­ния имеет работа, особенно для тех, кому важна само­реализация. Но не меньшее значение для них имеет среда, насколько комфортен город и есть ли возможность профессионального общения. Задача третьего функцио­нально-целевого блока — создание такой среды в городах Пермского края.

Надо признать, что эта задача наименее подвержена структурированию. С точки зрения цифровых показа­телей ее можно формализовать соотношением цены и качества получаемых потребителем услуг. Например, стоимость жилья и его содержания должна быть ниже, чем в регионах-конкурентах при равном качестве, либо за те же денежные средства человек должен получить условия проживания лучшего качества.

Инструментом решения этой задачи стал мастер-план города Перми и план его реализации. В указанном плане существуют цели создания новых типов жилья, повышения плотности населения в центральных райо­нах города, организации общественных пространств, обеспечения преимущества общественного транспорта над личным. Задачами блока являются также реализа­ция пилотных проектов общественной инфраструктуры: реконструкция театра оперы и балета, железнодорож­ного вокзала, аэропорта, строительство нового музея современного искусства, музея пермской деревянной скульптуры. Для достижения поставленных целей бло­ку переданы в управление Министерство градострои­тельства и развития инфраструктуры, Министерство транспорта и Министерство ЖКХ.

Управление бюджетными учреждениями

Все органы государственной власти Пермского края разделены на три категории: министерства, агентства и инспекции. Министерства — это заказчики государствен­ных услуг в интересах населения или бизнеса. Агентства оказывают государственные услуги в тех сферах, где покупка услуг с рынка невозможна или ограничена. Инс­пекции осуществляют контролирующие функции.

До момента такого структурирования министерства в полном объеме отвечали за свою отрасль, и, например, перед министром здравоохранения стояли две противо­речащие друг другу задачи. В интересах населения он должен был приобретать у медицинских учреждений качественную услугу по наименьшей цене. С другой сто­роны, являясь их учредителем и выступая фактически в качестве продавца, он был заинтересован в оказании менее качественных услуг за большие деньги. Почти всегда это противоречие разрешалось в пользу продавца, а задача повышения зарплат врачам превалировала над задачей оказания качественной медицинской услуги.

Вывод из подчинения министерств всех учреждений и их передача в сферу ответственности Агентства по уп­равлению бюджетными учреждениями сделали минис­терства заказчиками услуг и стимулировали их к при­обретению услуг в интересах населения на свободном рынке, а не в муниципальном и государственном секторе.

Основной задачей этого блока является доведение зарплат бюджетников до уровня, существующего в эко­номике. Эту задачу блок в состоянии решать путем повы­шения эффективности деятельности, обеспечения своей конкурентоспособности по сравнению с рынком и через сокращение численности работающего персонала.

Управление ресурсами

Государство распоряжается ресурсами: теми, что создала природа (земля, воздух, вода, лес, полезные ископаемые), и теми, что человек создал своими руками (здания, соору­жения и другое имущество). Как у любого собственника, главная задача государства в управлении имуществом — максимизация доходов. Однако очень часто эта задача входит в противоречие с другими задачами государства.

Например, Министерство природных ресурсов и лес­ное агентство некоторый период времени находились в ведении экономического блока правительства. На­целенные на рост своего показателя — фонда оплаты труда в экономике, — они передавали бизнесу лесные ресурсы по минимальным ценам. Такая позиция была абсолютно логичной с точки зрения поставленных им целей. После фиксации этого неоднозначного, с точки зрения всей системы, факта министерство и агентство были переданы в блок управления ресурсами и нацеле­ны на максимизацию доходов. Теперь экономический блок, требуя снижения стоимости лесных или иных природных ресурсов при предоставлении их бизнесу, вынужден каждый раз это обосновывать, беря на себя дополнительные обязательства по росту своего показа­теля — фонда оплаты труда в экономике.

В состав этого функционально-целевого блока входят Министерство природных ресурсов, Агентство по приро­допользованию и Агентство по управлению имуществом.

Муниципальное развитие

Все, что происходит в субъекте Федерации, происходит на территории муниципалитетов, поэтому, осуществляя свою деятельность, субъект должен выстраивать свои отношения с муниципалитетами. В той или иной форме, допустимой законодательством, цели субъекта должны быть декомпозированы и доведены до муниципальных властей.

У блока муниципального развития основной целью является обеспечение бюджетной самодостаточности муниципалитетов. Показатель эффективности муници­палитета определяется по формуле:

Д — Р / Ч,

где Д — это доходы консолидированного бюджета, осуществленные на территории муниципалитета, Р — расходы консолидированного бюджета, осуществлен­ные на территории муниципалитета, Ч — численность населения муниципалитета. Итоговый показатель -разный у каждого муниципалитета, и сопоставлять их между собой достаточно сложно. Задача муниципали­тета заключается в том, чтобы этот показатель имел тенденцию к росту. Растет показатель, значит, хорошо работает муниципалитет. Сокращается — значит, му­ниципалитет работает плохо. Увеличение числа муни­ципалитетов, справляющихся с поставленной задачей, говорит об эффективности работы блока «Муници­пальное развитие».

Итак, все цели развития субъекта Федерации структу­рированы по шести направлениям. Задача первого руко­водителя субъекта — создать такую систему, при которой не существует задач, не входящих в компетенцию функци­онально-целевых блоков. Ни одна из задач не может ока­заться вне зоны ответственности руководителей блоков.

В данной статье не рассматриваются политические задачи субъектов Федерации, такие как обеспечение со­циальной стабильности, организация взаимодействия с политическими партиями и др. Они выведены из сферы деятельности правительства и отнесены к компетенции ад­министрации губернатора. Это позволило создать условия, при которых правительство не имеет возможности ссы­латься ни на какие иные цели, кроме вышеизложенных.

В результате организации такой системы создан еди­ный кодификатор целей. Он используется в качестве основы для многих иных управленческих документов. Если по данному кодификатору раскладываются доходы и расходы субъекта, получается управленческий бюджет; если к нему добавляются показатели эффективности, сроки и имена ответственных за их выполнение, кодифи­катор превращается в план работы правительства. Если к нему добавить ожидаемые результаты деятельности, этот документ будет называться Программой социально-экономического развития или докладом об ожидаемых результатах. В связи с этим кодификатор целей является базовым управленческим документом.

Функционально-целевая модель управления социально-экономическим развитием Пермского края

Статья опубликована в журнале «Государственная служба» № 2 (март-апрель 2011)

Advertisements

комментариев 5 to “Технология государственного управления: делегирование полномочий”

  1. svpgs Says:

    В качестве системы целеполагания и декомпозиции до конкретных мероприятий все просто замечательно. Однако без работоспособного механизма, четко разграничивающего проектную и текущую (функциональную) работу правительства и администраций городов, а также определения центров ответственности на каждом управленческом уровне, подкрепленных соответствующими кадрами, все останется красивыми теоретическими пожеланиями.

  2. Светлана Says:

    «создание среды обитания, раз­ раз­витие муниципалитетов, управление ресурсами и управ­ление бюджетным сектором.»
    Один «раз» явно лишний 🙂
    Действительно, кодификатор целей — это и план и программа.
    Ясность целей — залог успеха. Правильно и просто звучит подход — есть рост СВОЕГО показателя эффективности для территории, хорошо чиновники работают. Ранжирование уровня ответственности по ступеням — залог стабильности.

  3. Экономист Says:

    1. Автор, вероятно, хотел использовать термин «классификатор», а не «кодификатор», т.к. кодификатор — это человек, занимающийся кодификация, а кодификация — это способ систематизации законодательства (общепринято). Термин «классификатор» намного точнее в данном случае.
    2. Интересно было бы получить пояснение. что такое «функционально-целевая модель». В настоящее время это чисто региональный термин, кроме как в Пермском крае он нигде не используется. Более того, на рисунке приведена типичная матричная структура управления. Может быть ее переименовали в функционально-целевую?
    3. По вопросу о показателе эффективности муниципалитета. Эффективность рассчитывается как отношение результата к затратам. Если результат измеряется в рублях, то в рублях должны измеряться затраты. Если рубли делить на километры, кирпичи или население, это могут быть важные показатели, но они имеют другое название. Приведенная в статье формула должна называться «дефицит (профицит) на душу населения», но к эффективности она отношения не имеет.

  4. chirkunov Says:

    Кодификатор-классификатор. Похоже мне стоит покопаться в словаре. Спасибо.
    Функционально-целевая модель. Это не научный термин. Так назвали, так прижилось. Но смысл был в том, чтобы построить управлении по целям. По форме это точно матричная структура.
    Про эффективно- Вы правы. Есть эффективность деятельности которую так не оценишь. Есть соотношение доходов и расходов. При этом, можно воспринимать доходы, как показатель неким образом связанный с деятельностью власти. Это решения налогоплательщика жить и работать именно в этом муниципалитете.

Добавить комментарий

Заполните поля или щелкните по значку, чтобы оставить свой комментарий:

Логотип WordPress.com

Для комментария используется ваша учётная запись WordPress.com. Выход / Изменить )

Фотография Twitter

Для комментария используется ваша учётная запись Twitter. Выход / Изменить )

Фотография Facebook

Для комментария используется ваша учётная запись Facebook. Выход / Изменить )

Google+ photo

Для комментария используется ваша учётная запись Google+. Выход / Изменить )

Connecting to %s


%d такие блоггеры, как: