Заложники справедливости

Текущее состояние межбюджетных отношений не дает муниципалитетам стимула к развитию. Необходимо предоставить им возможность устанавливать собственные налоги и отказаться от избыточного государственного регулирования местного самоуправления

Говорят, Дэн Сяопину однажды задали вопрос о роли Французской революции в истории, и он ответил, что прошло еще слишком мало времени, чтобы судить о ней. С момента проведения муниципальной реформы в России прошло гораздо меньше времени, и, может, действительно рано обсуждать ее роль? Рано — с точки зрения развития общества. Но с точки зрения управленческой и технологической уже вполне можно сделать какие-то тактические выводы.

Про эту реформу, которая так серьезно обсуждалась, сейчас мало кто уже помнит. Затрачены невероятные ресурсы: создан еще один уровень муниципального управления — поселенческий, число муниципальных чиновников увеличено в разы. Сделаны, казалось бы, правильные шаги: принят закон о разграничении полномочий, разделены доходные источники между уровнями власти. Однако ничего существенного в жизни муниципалитетов не изменилось, а самое главное — в сознании граждан они так и не стали самой близкой им властью.

Сложные задачи и простые решения

Многие современные реформы можно сопоставить с этапом перехода страны к рыночной экономике. Тогда, в 1990-х, в условиях дефицита товаров, можно было рассуждать о том, из скольких уровней должна состоять система снабжения продовольствием, сколько надо создать магазинов у дома, а сколько гипермаркетов, как обучать персонал этих магазинов. В общем, можно было заняться глобальной по сложности задачей, но нашлись умные люди, которые пошли по иному пути. Они поняли, что ключевой вопрос заключается в создании рыночной среды, конкуренции.

Похожая ситуация с муниципалитетами. Надо понять, что является источником их развития, а что — реальным тормозом. Почему муниципалитеты должны стремиться к эффективности и самосовершенствованию, а не к иждивенчеству и застою. Можно, по крайней мере, предположить, что по аналогии со сферой экономики муниципальное управление будет эффективным лишь в конкурентной среде.

В современном открытом мире конкурируют не только и не столько страны и регионы, сколько города: человеческий потенциал сконцентрирован в городах, связи и коммуникации осуществляются между городами. Города конкурируют за бизнес и туристов, но в первую очередь — за жителей. Человек выбирает, где ему жить, а уже следом за ним приходят бизнес и налоги как плата человека за выбор места проживания. Вокруг городов существует масса небольших населенных пунктов, и все они живут человеческим трафиком.

Муниципалитет постоянно находится в состоянии конкурентной борьбы. Не создал условия для жителей, не смог обеспечить приемлемый уровень налогов как платежа за свои услуги — проиграл. Очень жесткий мотив. Фактически это выбор между жизнью и смертью населенного пункта.

Винтик государств

В российских условиях муниципалитеты вынуждены подчиняться иным правилам. Являясь де-факто частичкой государственного механизма, они живут по его законам, будучи не в состоянии ничего изменить в жестко централизованной системе.

На пути конкурентного развития стоит государственная идеология выравнивания обеспеченности регионов, а затем и муниципалитетов. Государство выравнивает условия их деятельности так, что самые важные функции муниципалитетов, например зарплата учителей, по закону финансируются из бюджетов субъектов федерации. Для чего? Чтобы была справедливость, равенство. Чтобы не было разницы в оплате труда учителей на разных территориях. Но раз нет этой разницы, значит, у муниципалитета нет и жесткого стимула создавать эффективную систему образования.

Как правильно найти грань между стимулированием и выравниванием? Если выравнять сильного и слабого, то сильному нет смысла что-либо делать. Если не выравнять, то слабый умрет. Сегодня мы идем по первому пути и в результате не создаем муниципалитетам мотивов к развитию. Возможно, в проведенной муниципальной реформе все было правильно задумано. Не было только решения проблемы мотивации, и механизм не сработал.

С точки зрения федеральной и региональной власти, надо дать ответ на главный вопрос: мы за то, чтобы условия жизни во всех муниципалитетах были равными, или за то, чтобы они были разными, чтобы сильные развивались, а слабые умирали? С тем, чтобы кто-то умер, психологически сложно согласиться, но это равносильно тому, чтобы в экономике мы отказались от банкротства убыточных предприятий и начали дотировать их из бюджета. Этого было бы достаточно, чтобы развалить всю систему рыночного саморегулирования. Если бы никто не мог оказаться банкротом, значит, был бы большой слой предприятий, влачащих жалкое существование в ожидании, что их спасет государство. Аналогичная ситуация с муниципалитетами.

При этом речь не идет о полном отказе от поддержки слабых муниципалитетов. Поддержка слабых важна и нужна в том случае, если они хотят стать сильными, но не в случае, когда они хотят вечно оставаться иждивенцами. К сожалению, вся наша межбюджетная система построена на поддержке иждивенцев и их воспроизводстве. Чтобы перестать быть иждивенцем, должен появиться сильный мотив. Самый сильный — страх гибели.

Разделение ответственности

Государство не только вмешивается в конкуренцию муниципалитетов, выравнивая сильных и слабых, эффективных и неэффективных, но и стремится взять все процессы под свой контроль. Формально муниципальная реформа разграничила полномочия между уровнями власти, но в реальной жизни этого не произошло. Федеральные и региональные власти продолжают демонстрировать, что они отвечают за все происходящее в муниципалитетах. На федеральном уровне серьезно обсуждаются вопросы об уровне зарплат муниципальных бюджетников и о выделении муниципальных земель под строительство жилья многодетным семьям, судьба малокомплектных школ, правила розничной торговли, подготовка жилищно-коммунального хозяйства к зиме, порядок размещения муниципальных заказов. Ни к одному из этих вопросов федеральный уровень власти в соответствии с законодательством отношения не имеет. Значит, реальная жизнь в нашей стране сильнее закона.

Государство хочет выглядеть сильным. Опасение показаться слабым не дает признать, что государство не всесильно, что оно не отвечает за все. Страх негативных социальных последствий не позволяет честно разграничить ответственность и дистанцироваться от негосударственных функций. Такую патерналистскую установку с радостью потребляет население и начинает требовать с государства все, включая гарантии собственного благополучия.

Выравнивание и вмешательство — главные причины провала муниципальной реформы. Все остальное можно решить технологически.

Для реального разделения ответственности между уровнями власти важно установить сферы исключительных полномочий муниципалитетов. Муниципальными полномочиями должны стать те, которые государство передает полностью, не имеет права вмешиваться в них ни в какой форме и, соответственно, не несет за них ответственности. Это полномочия в сферах, где можно допустить конкуренцию между территориями, где краткосрочный провал не повлечет за собой роковых последствий. В сфере своих полномочий органы муниципального управления должны нести ответственность только перед жителями и законом, причем муниципальные правовые акты в этих сферах могут иметь верховенство над региональными или федеральными.

Если соблюдение законодательства будет контролировать только прокуратура, объем взаимодействия муниципалитетов с госорганами может быть серьезно ограничен. Муниципалитеты получат необходимую им свободу, а государство — не менее необходимое сокращение зоны ответственности.

При таком подходе у муниципалитетов, возможно, станет меньше полномочий, останутся только те, которые государство передаст им без страха. Если исходить из сложившейся ситуации и опыта зарубежных стран, исключительными полномочиями муниципалитетов могли бы стать:

• градопланирование и градостроительная деятельность, жилищная политика;

• благоустройство, формирование общественных пространств, содержание парков и скверов;

• организация общественного транспорта и дорожного движения;

• регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства, развитие коммунальной инфраструктуры;

• дошкольное, дополнительное, начальное и среднее образование;

• непрофессиональные спорт и культура, создание условий для досуга и самозанятости людей;

• общественная безопасность.

Финансовая база местного самоуправления

В публичном пространстве утвердилось мнение, что основная проблема муниципалитетов — отсутствие собственных источников доходов, а скорее, просто недостаточное финансирование. Большинство предложений об изменении этой ситуации базируется на необходимости передачи им дополнительных источников налогов, начиная с НДФЛ и заканчивая НДПИ. Разговоры об этом идут не первое десятилетие, а состояние муниципального сектора остается прежним. Интересно понять почему. Почему ни в одном субъекте федерации, несмотря на возможность передачи того самого НДФЛ на муниципальный уровень, так и не смогли найти решение проблемы финансового обеспечения муниципалитетов? Рассмотрим возможные варианты формирования доходной базы местного самоуправления, сегодня их не так много.

Передача налоговых источников. С предложения отдать какие-то налоговые источники муниципалитетам часто начинаются разговоры об их самообеспеченности. Как ни странно, мало кто понимает, почему это предложение неосуществимо. Ответ прост: распределение основных налоговых источников по территориям настолько неравномерно, что передача налогов влечет за собой их концентрацию на считаных территориях. Возможно, и здесь работает правило Парето: восемьдесят процентов налогов остается у двадцати процентов муниципалитетов.

На этом заканчивается обсуждение передачи налоговых источников и начинается разговор о справедливом перераспределении доходов через вышестоящий бюджет.

Подушевое распределение доходов. Возможен вариант, когда собранные в вышестоящем бюджете средства распределяются между муниципалитетами по подушевому принципу. Это не стимулирует муниципалитеты к увеличению доходной части, однако стимулирует к увеличению численности населения. В этом случае местные власти нацелены на создание условий для каждого жителя, а не для тех, кто много и хорошо работает.

Элементы подобного перераспределения доходов существуют на практике. В Пермском крае избран именно такой инструмент финансирования инвестиционных затрат. Все расходы на строительство и приведение в нормативное состояние муниципальных объектов, включая объекты здравоохранения и образования, осуществляются из краевого фонда софинансирования расходов (ФСР). Средства в этот фонд поступают в размере 2,5% от доходов краевого бюджета плюс 40% профицита этого бюджета и распределяются между муниципалитетами по подушевому принципу. При этом муниципалитеты не вправе претендовать на финансирование капитальных расходов через иные статьи краевого бюджета. Они получают финансовый ресурс и самостоятельно им распоряжаются; более того, они обязаны на 30% финансировать эти расходы из собственной доходной части, сформированной с учетом бюджетной обеспеченности. Таким образом, ФСР обеспечивает некий мультипликатор финансовых возможностей муниципалитета.

Прямые расходы вышестоящих бюджетов. В большинстве субъектов федерации капитальные расходы осуществляются через региональные инвестиционные программы, напрямую из вышестоящих бюджетов. Кто имеет большие лоббистские возможности, тот и получает больший ресурс.

Если муниципалитет хочет построить некий объект — школу, бассейн или спортивный зал, — ему необходимо получить деньги из бюджета субъекта федерации. Как правило, это подразумевает субъективное решение вышестоящего органа власти. Где-то есть правила, где-то их нет, но обычно эти правила непрозрачны. Собрать деньги в вышестоящем бюджете и распределять их индивидуальными решениями — пожалуй, самый немотивирующий и непрозрачный способ поддержки местного самоуправления.

Не способствует прозрачности взаимоотношений с муниципалитетами и перекрестное финансирование одних и тех же полномочий из бюджетов разного уровня. Финансирование среднего образования, к примеру, сегодня осуществляется из всех уровней бюджетов. За содержание зданий, включая коммунальные услуги, платит муниципалитет; часть статей расходов, включая заработную плату учителей, финансируется из бюджета субъекта федерации; плата за классное руководство до недавнего времени осуществлялась из федерального бюджета. Такой клубок финансовых взаимоотношений не может способствовать четкому разграничению ответственности между уровнями власти.

Дотации на бюджетную обеспеченность. Теоретически возможно по некой единой методике посчитать потребности каждого муниципалитета, сопоставить их с имеющимися доходами и профинансировать разницу через вышестоящий бюджет. Это самое «справедливое» решение, но оно совершенно не мотивирует муниципалитеты на увеличение собственных доходов. Да и в мотивах оптимизации расходов многое будет зависеть от конкретных методик их расчета: образование финансируем по числу учеников или по сметам учебных заведений? содержание дорог считаем в зависимости от их протяженности или от численности автотранспорта, который зарегистрирован в данном муниципалитете?

На определенном этапе любая расчетная методика сталкивается с теми же проблемами, с которыми столкнулось плановое хозяйство при социализме: инструменты мотивации плохо работают в нерыночной среде.

Передача налоговых полномочий

Как распутать этот клубок финансовых проблем? Вариант повышения доходов, в наибольшей степени стимулирующий муниципалитеты на развитие, — передача им доходных источников, но, как уже отмечалось, его реализация невозможна ввиду неравномерности распределения налогооблагаемой базы по территориям. Из этой ситуации есть выход. Можно передать местным властям не налоговые источники, а налоговые полномочия, то есть право устанавливать свои налоги, в том числе налоговые ставки.

Основной по смыслу муниципальный налог — на доходы физических лиц — сегодня по законодательству является федеральным. Это означает, что все правила установлены федерацией, хотя налог поступает в бюджеты субъектов федерации и в незначительной мере в бюджеты муниципалитетов. Было бы правильным сделать НДФЛ региональным налогом, при этом разделив его на три составляющие: региональную, районную и поселенческую. Каждый уровень установил бы свою ставку и за счет этого формировал бы свой бюджет.

На федеральном уровне не следует все регулировать и унифицировать. Важно создать возможность принятия подобных решений, а само решение оставить за субъектами федерации и муниципалитетами.

Новая реформа в такой конструкции — это очередной существенный риск. Но если предоставить право принятия подобных решений субъектам федерации, то, скорее всего, на такой шаг решится лишь небольшая их часть и все риски будут переложены на региональный уровень. В случае успеха система станет тиражироваться, в случае неудачи это будут провалы лишь на уровне субъектов.

***

Государственная идеология выравнивания бюджетного финансирования муниципалитетов не позволяет создать жестких мотивов для их эффективной работы. В этих условиях существует только один вид конкуренции — за получение средств вышестоящего бюджета.

Реальное разграничение полномочий между уровнями власти невозможно в условиях вертикали, когда государство провозглашает себя ответственным за все процессы, в том числе за то, что законом отнесено к исключительной компетенции муниципалитетов. Избыточное государственное регулирование не позволяет муниципалитетам принимать разумные решения местного уровня, они вынуждены работать по единым правилам, устанавливаемым сверху.

Основная проблема бюджетной обеспеченности муниципалитетов — отсутствие возможности выстраивать финансовые отношения со своими жителями как в сфере установления налогов и сборов, так и в порядке оплаты муниципальных услуг. Муниципалитеты должны получить право установления налогов, которые будут платежом населения и малого бизнеса за то, что они живут, работают на их территории и получают муниципальную услугу. Это будет началом реальной реформы местного самоуправления.

Статья опубликована в журнале «Эксперт» № 48 (781) от 5 декабря 2011

Advertisements

Добавить комментарий

Заполните поля или щелкните по значку, чтобы оставить свой комментарий:

Логотип WordPress.com

Для комментария используется ваша учётная запись WordPress.com. Выход / Изменить )

Фотография Twitter

Для комментария используется ваша учётная запись Twitter. Выход / Изменить )

Фотография Facebook

Для комментария используется ваша учётная запись Facebook. Выход / Изменить )

Google+ photo

Для комментария используется ваша учётная запись Google+. Выход / Изменить )

Connecting to %s


%d такие блоггеры, как: