Archive for the ‘Uncategorized’ Category

Заложники справедливости

Декабрь 5, 2011

Текущее состояние межбюджетных отношений не дает муниципалитетам стимула к развитию. Необходимо предоставить им возможность устанавливать собственные налоги и отказаться от избыточного государственного регулирования местного самоуправления

Говорят, Дэн Сяопину однажды задали вопрос о роли Французской революции в истории, и он ответил, что прошло еще слишком мало времени, чтобы судить о ней. С момента проведения муниципальной реформы в России прошло гораздо меньше времени, и, может, действительно рано обсуждать ее роль? Рано — с точки зрения развития общества. Но с точки зрения управленческой и технологической уже вполне можно сделать какие-то тактические выводы.

Про эту реформу, которая так серьезно обсуждалась, сейчас мало кто уже помнит. Затрачены невероятные ресурсы: создан еще один уровень муниципального управления — поселенческий, число муниципальных чиновников увеличено в разы. Сделаны, казалось бы, правильные шаги: принят закон о разграничении полномочий, разделены доходные источники между уровнями власти. Однако ничего существенного в жизни муниципалитетов не изменилось, а самое главное — в сознании граждан они так и не стали самой близкой им властью.

Сложные задачи и простые решения

Многие современные реформы можно сопоставить с этапом перехода страны к рыночной экономике. Тогда, в 1990-х, в условиях дефицита товаров, можно было рассуждать о том, из скольких уровней должна состоять система снабжения продовольствием, сколько надо создать магазинов у дома, а сколько гипермаркетов, как обучать персонал этих магазинов. В общем, можно было заняться глобальной по сложности задачей, но нашлись умные люди, которые пошли по иному пути. Они поняли, что ключевой вопрос заключается в создании рыночной среды, конкуренции.

Похожая ситуация с муниципалитетами. Надо понять, что является источником их развития, а что — реальным тормозом. Почему муниципалитеты должны стремиться к эффективности и самосовершенствованию, а не к иждивенчеству и застою. Можно, по крайней мере, предположить, что по аналогии со сферой экономики муниципальное управление будет эффективным лишь в конкурентной среде.

В современном открытом мире конкурируют не только и не столько страны и регионы, сколько города: человеческий потенциал сконцентрирован в городах, связи и коммуникации осуществляются между городами. Города конкурируют за бизнес и туристов, но в первую очередь — за жителей. Человек выбирает, где ему жить, а уже следом за ним приходят бизнес и налоги как плата человека за выбор места проживания. Вокруг городов существует масса небольших населенных пунктов, и все они живут человеческим трафиком.

Муниципалитет постоянно находится в состоянии конкурентной борьбы. Не создал условия для жителей, не смог обеспечить приемлемый уровень налогов как платежа за свои услуги — проиграл. Очень жесткий мотив. Фактически это выбор между жизнью и смертью населенного пункта.

Винтик государств

В российских условиях муниципалитеты вынуждены подчиняться иным правилам. Являясь де-факто частичкой государственного механизма, они живут по его законам, будучи не в состоянии ничего изменить в жестко централизованной системе.

На пути конкурентного развития стоит государственная идеология выравнивания обеспеченности регионов, а затем и муниципалитетов. Государство выравнивает условия их деятельности так, что самые важные функции муниципалитетов, например зарплата учителей, по закону финансируются из бюджетов субъектов федерации. Для чего? Чтобы была справедливость, равенство. Чтобы не было разницы в оплате труда учителей на разных территориях. Но раз нет этой разницы, значит, у муниципалитета нет и жесткого стимула создавать эффективную систему образования.

Как правильно найти грань между стимулированием и выравниванием? Если выравнять сильного и слабого, то сильному нет смысла что-либо делать. Если не выравнять, то слабый умрет. Сегодня мы идем по первому пути и в результате не создаем муниципалитетам мотивов к развитию. Возможно, в проведенной муниципальной реформе все было правильно задумано. Не было только решения проблемы мотивации, и механизм не сработал.

С точки зрения федеральной и региональной власти, надо дать ответ на главный вопрос: мы за то, чтобы условия жизни во всех муниципалитетах были равными, или за то, чтобы они были разными, чтобы сильные развивались, а слабые умирали? С тем, чтобы кто-то умер, психологически сложно согласиться, но это равносильно тому, чтобы в экономике мы отказались от банкротства убыточных предприятий и начали дотировать их из бюджета. Этого было бы достаточно, чтобы развалить всю систему рыночного саморегулирования. Если бы никто не мог оказаться банкротом, значит, был бы большой слой предприятий, влачащих жалкое существование в ожидании, что их спасет государство. Аналогичная ситуация с муниципалитетами.

При этом речь не идет о полном отказе от поддержки слабых муниципалитетов. Поддержка слабых важна и нужна в том случае, если они хотят стать сильными, но не в случае, когда они хотят вечно оставаться иждивенцами. К сожалению, вся наша межбюджетная система построена на поддержке иждивенцев и их воспроизводстве. Чтобы перестать быть иждивенцем, должен появиться сильный мотив. Самый сильный — страх гибели.

Разделение ответственности

Государство не только вмешивается в конкуренцию муниципалитетов, выравнивая сильных и слабых, эффективных и неэффективных, но и стремится взять все процессы под свой контроль. Формально муниципальная реформа разграничила полномочия между уровнями власти, но в реальной жизни этого не произошло. Федеральные и региональные власти продолжают демонстрировать, что они отвечают за все происходящее в муниципалитетах. На федеральном уровне серьезно обсуждаются вопросы об уровне зарплат муниципальных бюджетников и о выделении муниципальных земель под строительство жилья многодетным семьям, судьба малокомплектных школ, правила розничной торговли, подготовка жилищно-коммунального хозяйства к зиме, порядок размещения муниципальных заказов. Ни к одному из этих вопросов федеральный уровень власти в соответствии с законодательством отношения не имеет. Значит, реальная жизнь в нашей стране сильнее закона.

Государство хочет выглядеть сильным. Опасение показаться слабым не дает признать, что государство не всесильно, что оно не отвечает за все. Страх негативных социальных последствий не позволяет честно разграничить ответственность и дистанцироваться от негосударственных функций. Такую патерналистскую установку с радостью потребляет население и начинает требовать с государства все, включая гарантии собственного благополучия.

Выравнивание и вмешательство — главные причины провала муниципальной реформы. Все остальное можно решить технологически.

Для реального разделения ответственности между уровнями власти важно установить сферы исключительных полномочий муниципалитетов. Муниципальными полномочиями должны стать те, которые государство передает полностью, не имеет права вмешиваться в них ни в какой форме и, соответственно, не несет за них ответственности. Это полномочия в сферах, где можно допустить конкуренцию между территориями, где краткосрочный провал не повлечет за собой роковых последствий. В сфере своих полномочий органы муниципального управления должны нести ответственность только перед жителями и законом, причем муниципальные правовые акты в этих сферах могут иметь верховенство над региональными или федеральными.

Если соблюдение законодательства будет контролировать только прокуратура, объем взаимодействия муниципалитетов с госорганами может быть серьезно ограничен. Муниципалитеты получат необходимую им свободу, а государство — не менее необходимое сокращение зоны ответственности.

При таком подходе у муниципалитетов, возможно, станет меньше полномочий, останутся только те, которые государство передаст им без страха. Если исходить из сложившейся ситуации и опыта зарубежных стран, исключительными полномочиями муниципалитетов могли бы стать:

• градопланирование и градостроительная деятельность, жилищная политика;

• благоустройство, формирование общественных пространств, содержание парков и скверов;

• организация общественного транспорта и дорожного движения;

• регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства, развитие коммунальной инфраструктуры;

• дошкольное, дополнительное, начальное и среднее образование;

• непрофессиональные спорт и культура, создание условий для досуга и самозанятости людей;

• общественная безопасность.

Финансовая база местного самоуправления

В публичном пространстве утвердилось мнение, что основная проблема муниципалитетов — отсутствие собственных источников доходов, а скорее, просто недостаточное финансирование. Большинство предложений об изменении этой ситуации базируется на необходимости передачи им дополнительных источников налогов, начиная с НДФЛ и заканчивая НДПИ. Разговоры об этом идут не первое десятилетие, а состояние муниципального сектора остается прежним. Интересно понять почему. Почему ни в одном субъекте федерации, несмотря на возможность передачи того самого НДФЛ на муниципальный уровень, так и не смогли найти решение проблемы финансового обеспечения муниципалитетов? Рассмотрим возможные варианты формирования доходной базы местного самоуправления, сегодня их не так много.

Передача налоговых источников. С предложения отдать какие-то налоговые источники муниципалитетам часто начинаются разговоры об их самообеспеченности. Как ни странно, мало кто понимает, почему это предложение неосуществимо. Ответ прост: распределение основных налоговых источников по территориям настолько неравномерно, что передача налогов влечет за собой их концентрацию на считаных территориях. Возможно, и здесь работает правило Парето: восемьдесят процентов налогов остается у двадцати процентов муниципалитетов.

На этом заканчивается обсуждение передачи налоговых источников и начинается разговор о справедливом перераспределении доходов через вышестоящий бюджет.

Подушевое распределение доходов. Возможен вариант, когда собранные в вышестоящем бюджете средства распределяются между муниципалитетами по подушевому принципу. Это не стимулирует муниципалитеты к увеличению доходной части, однако стимулирует к увеличению численности населения. В этом случае местные власти нацелены на создание условий для каждого жителя, а не для тех, кто много и хорошо работает.

Элементы подобного перераспределения доходов существуют на практике. В Пермском крае избран именно такой инструмент финансирования инвестиционных затрат. Все расходы на строительство и приведение в нормативное состояние муниципальных объектов, включая объекты здравоохранения и образования, осуществляются из краевого фонда софинансирования расходов (ФСР). Средства в этот фонд поступают в размере 2,5% от доходов краевого бюджета плюс 40% профицита этого бюджета и распределяются между муниципалитетами по подушевому принципу. При этом муниципалитеты не вправе претендовать на финансирование капитальных расходов через иные статьи краевого бюджета. Они получают финансовый ресурс и самостоятельно им распоряжаются; более того, они обязаны на 30% финансировать эти расходы из собственной доходной части, сформированной с учетом бюджетной обеспеченности. Таким образом, ФСР обеспечивает некий мультипликатор финансовых возможностей муниципалитета.

Прямые расходы вышестоящих бюджетов. В большинстве субъектов федерации капитальные расходы осуществляются через региональные инвестиционные программы, напрямую из вышестоящих бюджетов. Кто имеет большие лоббистские возможности, тот и получает больший ресурс.

Если муниципалитет хочет построить некий объект — школу, бассейн или спортивный зал, — ему необходимо получить деньги из бюджета субъекта федерации. Как правило, это подразумевает субъективное решение вышестоящего органа власти. Где-то есть правила, где-то их нет, но обычно эти правила непрозрачны. Собрать деньги в вышестоящем бюджете и распределять их индивидуальными решениями — пожалуй, самый немотивирующий и непрозрачный способ поддержки местного самоуправления.

Не способствует прозрачности взаимоотношений с муниципалитетами и перекрестное финансирование одних и тех же полномочий из бюджетов разного уровня. Финансирование среднего образования, к примеру, сегодня осуществляется из всех уровней бюджетов. За содержание зданий, включая коммунальные услуги, платит муниципалитет; часть статей расходов, включая заработную плату учителей, финансируется из бюджета субъекта федерации; плата за классное руководство до недавнего времени осуществлялась из федерального бюджета. Такой клубок финансовых взаимоотношений не может способствовать четкому разграничению ответственности между уровнями власти.

Дотации на бюджетную обеспеченность. Теоретически возможно по некой единой методике посчитать потребности каждого муниципалитета, сопоставить их с имеющимися доходами и профинансировать разницу через вышестоящий бюджет. Это самое «справедливое» решение, но оно совершенно не мотивирует муниципалитеты на увеличение собственных доходов. Да и в мотивах оптимизации расходов многое будет зависеть от конкретных методик их расчета: образование финансируем по числу учеников или по сметам учебных заведений? содержание дорог считаем в зависимости от их протяженности или от численности автотранспорта, который зарегистрирован в данном муниципалитете?

На определенном этапе любая расчетная методика сталкивается с теми же проблемами, с которыми столкнулось плановое хозяйство при социализме: инструменты мотивации плохо работают в нерыночной среде.

Передача налоговых полномочий

Как распутать этот клубок финансовых проблем? Вариант повышения доходов, в наибольшей степени стимулирующий муниципалитеты на развитие, — передача им доходных источников, но, как уже отмечалось, его реализация невозможна ввиду неравномерности распределения налогооблагаемой базы по территориям. Из этой ситуации есть выход. Можно передать местным властям не налоговые источники, а налоговые полномочия, то есть право устанавливать свои налоги, в том числе налоговые ставки.

Основной по смыслу муниципальный налог — на доходы физических лиц — сегодня по законодательству является федеральным. Это означает, что все правила установлены федерацией, хотя налог поступает в бюджеты субъектов федерации и в незначительной мере в бюджеты муниципалитетов. Было бы правильным сделать НДФЛ региональным налогом, при этом разделив его на три составляющие: региональную, районную и поселенческую. Каждый уровень установил бы свою ставку и за счет этого формировал бы свой бюджет.

На федеральном уровне не следует все регулировать и унифицировать. Важно создать возможность принятия подобных решений, а само решение оставить за субъектами федерации и муниципалитетами.

Новая реформа в такой конструкции — это очередной существенный риск. Но если предоставить право принятия подобных решений субъектам федерации, то, скорее всего, на такой шаг решится лишь небольшая их часть и все риски будут переложены на региональный уровень. В случае успеха система станет тиражироваться, в случае неудачи это будут провалы лишь на уровне субъектов.

***

Государственная идеология выравнивания бюджетного финансирования муниципалитетов не позволяет создать жестких мотивов для их эффективной работы. В этих условиях существует только один вид конкуренции — за получение средств вышестоящего бюджета.

Реальное разграничение полномочий между уровнями власти невозможно в условиях вертикали, когда государство провозглашает себя ответственным за все процессы, в том числе за то, что законом отнесено к исключительной компетенции муниципалитетов. Избыточное государственное регулирование не позволяет муниципалитетам принимать разумные решения местного уровня, они вынуждены работать по единым правилам, устанавливаемым сверху.

Основная проблема бюджетной обеспеченности муниципалитетов — отсутствие возможности выстраивать финансовые отношения со своими жителями как в сфере установления налогов и сборов, так и в порядке оплаты муниципальных услуг. Муниципалитеты должны получить право установления налогов, которые будут платежом населения и малого бизнеса за то, что они живут, работают на их территории и получают муниципальную услугу. Это будет началом реальной реформы местного самоуправления.

Статья опубликована в журнале «Эксперт» № 48 (781) от 5 декабря 2011

Реклама

УПРАВЛЕНИЕ МОТИВАМИ В ЗДРАВООХРАНЕНИИ

Октябрь 25, 2011

В XVII в. в Индии резко возросло количество змей, точнее, кобр. Власти решили бороться с этим феноменом экономическими методами и стали платить за каждую шкурку убитой кобры. Результат оказался противоположным ожидаемому: крестьяне начали разводить кобр. Это общеизвестный факт[1].

Некоторые решения в политике и экономике представляются на первый взгляд бесспорными. Кажется, надо исправить некую очевидную ошибку, и мир изменится к лучшему. Однако, когда благое дело сделано, можно получить абсолютно неожиданный результат.

Мотивы людей не всегда очевидны. Интересы разных групп переплетаются и образуют сложные взаимосвязи. Сложно сразу понять, почему люди поступают не так, как предполагалось. Такие эффекты широко распространены. Рассмотрим, как они проявляются в здравоохранении.


[1] Хорст З. Эффект кобры: как избежать заблуждений в политике. М., 2005. С. 16.

Мотивы в российском здравоохранении

Современная система российского здравоохранения – преемница советского, построенного на плановых принципах и директивно доведенных до исполнителей параметрах финансирования. В советской модели государство в лице органа власти или фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) финансировало смету, которая служила источником существования медицинского учреждения, его доходной частью. Предполагалось, что после этого оно должно оказывать качественные медицинские услуги. Но почему учреждение и его персонал будут поступать именно так? Каковы их мотивы? Что они получают помимо того, что могут испытывать чувство гордости за верность клятве Гиппократа?

Недостаток этой модели в том, что пациент выступает по отношению к медицинскому учреждению расходной частью. Он не приносит врачам денег и только забирает средства, которые им уже выделило государство. Получение медперсоналом дополнительных личных или коллективных материальных выгод никак не связано с объемом и качеством оказываемой услуги. Мотивы медицинского учреждения и его сотрудников в данном случае таковы, что они будут добиваться увеличения сметного финансирования и минимизировать объем и стоимость предоставляемых пациентам услуг.

Эта система может вполне устраивать врачей. Они и только они определяют, кому и какую услугу оказать, они делят общественный ресурс, который полностью находится в их распоряжении. Недовольной останется часть медперсонала, которая хотела бы зарабатывать много и легально. Но большинство медиков-бюджетников, несмотря на демонстративное недовольство в первую очередь своей зарплатой, всегда стремились сохранить эту систему, поскольку она ставит их в привилегированное положение по отношению к пациенту, в позицию дарующего по отношению к просящему.

У государства свой стимул сохранить эту модель здравоохранения. Зафиксировав в качестве константы сметные расходы на содержание   бюджетных учреждений, оно предоставляет им возможность самим решать вопрос о качестве и объеме предоставляемых услуг. Обращается сто пациентов – лечат, обращается тысяча – мажут зеленкой. В любом случае конституционные обязательства государства перед гражданами будут выполнены. Медицинские услуги оказаны, а их качество и результат не так важны ни для государства, ни для медицинских учреждений.

Советская модель – лучшая в мире?

Советская модель здравоохранения если не самая результативная, то одна из самых дешевых и выгодных для государства, поскольку основана на своеобразном сговоре с медицинской отраслью. Отрасль требует все больше ресурсов, в первую очередь на повышение фонда оплаты труда. Государство время от времени идет на уступки и подбрасывает дополнительное финансирование (по умолчанию меньше, чем требуется отрасли для результативной работы). Точно ответить на вопрос, достаточно ли средств государство выделяет  на здравоохранение, невозможно, так как не описаны ожидаемые результаты. Не зная этого и необходимых для их достижения объемов оказываемых услуг, их стоимости, нельзя достоверно определить требуемый объем финансирования.

Легко возразить, что оценить достаточность финансирования можно, просто сопоставив объемы финансирования здравоохранения в России и европейских странах. Но тогда надо сравнивать и результаты. Для достижения европейских показателей средней продолжительности жизни и смертности масштабы отечественного финансирования явно недостаточны. В то же время для достижения российских показателей финансирование здравоохранения может быть даже избыточным. Однако в обсуждении результативности отрасли никто не заинтересован, так как это неизбежно потребует дополнительных финансовых ресурсов со стороны государства и принятия здравоохранением новых обязательств по повышению качества лечения. Поэтому отрасль, получив финансирование на очередной год, «замолкает» до принятия нового бюджета, получая взамен право тратить ресурсы по своему усмотрению, работать по своим правилам, в том числе в теневом секторе. Самое главное: при такой системе здравоохранение не несет ответственности за конечный результат – состояние здоровья населения и все негативные последствия будут списаны на недостаточное финансирование отрасли государством.

В этой ситуации проигрывает пациент, но не каждый. Элитные группы, имеющие доступ к различным властным и денежным ресурсам, быстро выстраивают взаимовыгодные отношения с врачами и получают услугу должного качества. По крайней мере так они до какого-то момента считают. Большая часть финансовых ресурсов отрасли расходуется именно на эту категорию плюс родственники и знакомые медперсонала. Обиженным остается только обыватель, не представляющий интереса для врачей, тот, кто, как в старые добрые советские времена, не имеет возможности зайти с «черного хода».

Причины реформы

После падения железного занавеса появилась возможность сравнить результаты отечественной системы здравоохранения и проверить, действительно ли она была лучшей в мире, как утверждала советская пропаганда. В этот миф многие продолжают верить, считая, что все беды связаны с разрушением этой системы в годы перестройки. Легенды об эффективности советской системы здравоохранения не выдерживают никакой критики при сопоставлении ее результатов с показателями европейских стран. Продолжительность жизни в России как при социализме, так и в настоящее время значительно ниже, смертность, в том числе детская и младенческая, значительно выше, чем в этих странах. Но по числу коек в стационарах и численности врачей Россия – безусловный лидер (см. табл.).

Таблица

Основные показатели национальных систем здравоохранения, 2006 г.*

Показатель

Финляндия

Германия

Польша

Украина

Россия

Ожидаемая продолжительность жизни при рождении (лет)

79,68

(75,13)

79,99

(75,54)

75,38

(71,01)

68

(70,54)

66,67

(69,28)

Младенческая смертность на 1000 рождений (перинатальный период)

3,06

(4,7)

5,55

(6,26)

4,96

(16,02)

8,75

(14,26)

8,97

(17,06)

Детская смертность на 1000 рождений

2,86

(5,6)

3,83

(7,05)

5,98

(15,95)

9,63

(12,97)

10,19

(17,64)

Количество больничных коек на 100 тыс. жителей

698,45

(825,18)*

829,82

(966,12)*

647,35

(н/д)

872,97

(1301,31)

965,85

(1305,53)

Количество терапевтов на 100 тыс. жителей

268,2

(219,14)**

345,32

(292,4)*

217,97

(214,18)

308,38

(428,95)

431,04

(407,04)

Примечания. В скобках приведены данные за 1990 г. * Данные за 1993 г. ** Данные за 1995 г.

Источник: Европейская база данных «Здоровье для всех». http://data.euro.who.int/hfadb/.

Вторая и наиболее важная причина необходимости модернизации здравоохранения – изменение возрастного состава населения. Пенсионеров становится все больше. Чтобы их содержать, кто-то должен работать. Эта проблема характерна не только для России, все развитые страны обеспокоены демографическими тенденциями. Чем лучше живет человек, тем к большему комфорту стремится, что негативно сказывается на рождаемости. Специфика России в том, что в отличие от развитых стран мы теряем трудоспособное население. Люди просто не доживают до пенсии, и общество лишается огромного трудового потенциала. Россия столкнулась с двумя проблемами одновременно: низким уровнем рождаемости (что характерно для развитых стран) и высокой смертностью в трудоспособном возрасте (что присуще развивающимся странам)[2].

Справедливости ради заметим, что смертность трудоспособного населения зависит не только, а может, и не столько от медицинских причин, сколько от социальных факторов. Люди умирают от травм и отравлений, проще говоря, пьют, убивают друг друга, кончают жизнь самоубийством, гибнут в дорожно-транспортных происшествиях. Жизненные ценности общества, образ жизни и отношение к ней влияют на ее среднестатистическую продолжительность гораздо сильнее, чем неэффективность системы здравоохранения. Однако решить социальные проблемы сложнее, чем повлиять на статистику продолжительности жизни, совершенствуя эту систему. Значительная часть рисков нарушения баланса трудоспособного и нетрудоспособного населения тесно связана со здравоохранением, поэтому его неэффективность становится одним из основных вызовов для страны. Кроме того, на систему здравоохранения в любом случае расходуется огромные общественные ресурсы. Возможно, цель ее модернизации можно было бы сформулировать так: обеспечение благоприятных условий жизни для тех, кто готов заботиться о состоянии своего здоровья.


[2] См.: Стародубов В. И., Иванова А. Е. Анализ изменений и прогноз смертности населения в связи с мерами демографической политики // Социальные аспекты здоровья населения. 2009. Т. 9. № 1.

Квазирыночные методы: создание стимулов

Исходя из этих или иных соображений, государство решило приступить к преобразованию системы здравоохранения. В начале 2000-х годов российское правительство предприняло попытку реформировать отрасль[3].

Создать эффективную модель здравоохранения можно разными способами, например, вернуться к директивной модели с обязательными диспансеризацией и профосмотрами, огромной армией медиков, работающих по единым инструктивным материалам. Однако, как было показано выше, самой масштабной за всю историю директивной системе советского здравоохранения не удалось превзойти результаты, достигнутые децентрализованными системами европейских государств. Отличие между двумя типами систем – в различном воздействии на управляемые объекты. В директивной системе «сверху» спускается команда или инструкция, в саморегулируемой создаются мотивы (стимулы), под влиянием которых каждый участник системы стремится совершать желательные для общества действия. Неэффективность постсоветского здравоохранения базируется на отсутствии «правильных» мотивов у всех участников процесса: врачей, лечебных учреждений, пациентов, страховых компаний, государственных и муниципальных органов здравоохранения.

Реформу надо было с чего-то начинать. Решили создать стимулы для лечебных учреждений, придумав различные системы оплаты медицинских услуг. Аналогичную мотивационную задачу решали при социализме во всей производственной сфере, используя сдельные формы оплаты труда, бригадный подряд и другие инструменты стимулирования. Добиться успеха не удалось прежде всего потому, что суррогаты рынка плохо работают в нерыночной сфере. Экономические стимуляторы неизбежно начинают входить в противоречие со всей окружающей средой, построенной на иных принципах. Но любые мотивационные рычаги лучше, чем их полное отсутствие. Это было началом длинного пути к превращению пациента из расходной части медицинского учреждения в доходную.


[3] Чиркунов О. А. Здравоохранение: конкурентная модель // Экономическая политика. 2008. № 4. С. 157–169. https://olegchirkunov.wordpress.com/2010/11/15/; Вишневский А. Г., Кузъминов Я. И., Шевский В. И., Шейман И. М., Шишкин С. В., Якобсон Л. И., Ясин Е. Г. Российское здравоохранение: как выйти из кризиса: Доклад ГУ–ВШЭ. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006.

Плата за объем оказанных услуг

Самый простой шаг в нужном направлении – организовать персонифицированный учет пациентов и поставить финансирование медицинских учреждений в зависимость от объема оказанных услуг. Для этого надо было провести инвентаризацию фактически оказываемых услуг, устранить приписки, привязать оказание услуг к конкретному потребителю, словом, установить персонифицированный учет. Потом следовало оплатить выполненную работу не по фиксированной смете, а в виде платежа за услугу.

Такой подход казался решением проблемы. Для его реализации потребовалась почти революция в сознании медиков, которые не желали признавать, что они оказывают услуги, поскольку это противоречило их представлениям о роли врачей в обществе[4]. Вопреки сопротивлению всей медицинской среды в некоторых регионах указанный подход был все-таки реализован, но с точки зрения результатов он почти ничего не дал: в руках медиков остался ключевой параметр, а именно объем оказываемых ими услуг.

При новых «правилах игры» главным неожиданным мотивом системы оказалась максимальная загрузка мощностей. В огромных объемах стали осуществлять все виды медицинских услуг, в том числе госпитализацию. Исполнители этих услуг правильно отреагировали на сигнал, данный государством: заполнили все свободные койки и выставили счета к оплате. Койки были задействованы, но использовались в основном как социальные. Их заняли пенсионеры, которым, скорее, нужны не медицинские услуги, а нормальное питание, внимание и уход.

Система отреагировала не так, как рассчитывали на старте. Чтобы сделать следующий шаг в сопротивляющейся среде, нужно приложить серьезные усилия. Необходимо либо понять, как создать точки опоры и приобрести союзников, либо проявить волю и способность оказывать жесткое давление.


[4] Здесь употребляется термин «бюджетная услуга». Сейчас бюджетные учреждения постепенно начинают осознавать, что по заказу общества и за его деньги они оказывают услугу человеку, давая ему образование, избавляя от болезней, обеспечивая его безопасность. Еще несколько лет назад слово «услуга» воспринималось в штыки: эта позиция базировалась на пришедшей из социализма негативной оценке всей сферы оказания услуг. «Услугу оказывают девочки, которые вдоль улиц стоят, а мы Родине служим!», – говорили милиционеры, слыша новый для себя термин «услуга по обеспечению общественного порядка».

Оплата «по законченному случаю»

Следующим шагом был переход на оплату медицинской помощи «по законченному случаю». Платить стали не за фактическое нахождение на койке, а за нормативное. Вылечил пациента за более короткий период – получил экономию; продержал его на койке дольше положенного времени – платишь из собственного фонда. Казалось бы, создан мотив вылечить пациента в максимально короткие сроки. В реальной жизни более сильным оказался другой.

Утро любого руководителя медсанчасти  начиналось со звонка главному врачу стационара и вопроса, сколько и каких коек свободно. Второй звонок был адресован главному врачу поликлиники: ставилась задача загрузить эти койки больными. В медучреждениях с хорошими управленцами уже к обеду все койки были заняты «легкими больными», теми, кого можно вылечить в заданный срок. Вопрос, надо ли госпитализировать больного, не был главным на этом этапе. Новые «правила игры» по-прежнему стимулировали увеличивать объем предоставляемых услуг.

Отметим, что даже в развитых странах с отлаженными процедурами оказания медицинских услуг постоянно возникают публичные скандалы, связанные со стремлением врачей оказать не нужную пациентам услугу. Иногда это граничит с преступлением[5]. Бывает, что врачи ради получения платы за свою работу решаются на крайние меры, например, на проведение серьезной операции, в которой больной не нуждается. Дело здесь в характере мотивов, созданных для медицинских работников. Кроме того, в таких ситуациях ярко проявляется асимметрия информации между врачами и пациентами: первые знают о болезни и методах ее лечения намного больше, чем вторые.


[5] См., например: Italy Jails Doctors from ‘Clinic of Horrors’ // The Telegraph. 2010. Oct. 29. http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/italy/8097346/Italy-jails-doctors-from-clinic-of-horrors.html.

Фондодержание врачами общей практики

На следующем этапе изменений поликлиники и стационары были разделены, и первым были переданы финансовые ресурсы в полном объеме, что называлось переходом к так называемому «фондодержанию». Идея заключалась в том, чтобы приобрести союзников в лице поликлиник в борьбе против необоснованной и привычной госпитализации по поводу и без. Людей не столько лечили, сколько держали на койках. Большая часть бюджетных средств фактически шла на оплату «гостиничной», а не собственно медицинской услуги.

У поликлиник появился жесткий мотив не направлять больных в стационары, что могло породить встречный риск неоказания медицинской помощи. Решение этой проблемы было возложено на третьего участника процесса – страховую компанию. Предполагалось, что при некачественной работе врача-фондодержателя больной в экстренном случае воспользуется услугами «скорой помощи» и уже по ее направлению окажется в стационаре. Тогда страховая компания, проверяя обоснованность госпитализации, оплатит пребывание в нем больного, а факт вызова «скорой помощи» будет свидетельствовать о ненормативном качестве работы первичного звена.

На этом этапе стало очевидным, что ключевая роль в системе фондодержания принадлежит не всей поликлинике, а врачам первичного звена, по отношению к которым узкие специалисты и лаборатории – такие же исполнители медицинских услуг, как и стационар. Забрав финансовые ресурсы у стационаров, поликлиники разделили их внутри себя, и не факт, что новое распределение способствовало повышению качества медицинской услуги. Потребовался переход к фондодержанию не поликлиниками, а врачами первичного звена. В этом случае создан жесткий мотив для врачей первичного звена экономить страховые деньги. У врача-фондодержателя есть доходная часть, определяемая как произведение числа обслуживаемых больных на сумму страхового платежа. За эти деньги он должен не столько обеспечивать оказание медицинских услуг, сколько поддерживать уровень здоровья населения, поскольку впервые врачу стало выгодно, если люди меньше болеют.

Есть риски и в этой схеме: они заключаются в минимизации услуг, предоставляемых врачом. Теоретически, если не создать противовес, он может никого не лечить, тем самым сохранив весь свой фонд. Такой противовес очень прост: предоставить пациенту право выбирать врача-фондодержателя.

Реальной гарантией качественной медицинской услуги для больного должна была стать возможность выбора врача общей практики. Не нравится врач – пациент ушел к другому вместе со своим страховым платежом. Проблема в том, что фондодержателю интересны в первую очередь не те, кому он постоянно оказывает услугу, а прикрепленные к нему, которые ни разу не обратились за медицинской помощью, поскольку здоровы. Именно с этими «доходными» категориями врач не захочет расставаться. Но как закрепляются за врачом-фондодержателем те, кто не болеет или по иным причинам не обращается к врачу? Скорее всего, это функция не врача, а страхового агента: получить деньги со всего контингента, разместить и оплатить заказ для тех, кто обратился за медицинской помощью.

Сегодня очевидны далеко не все отдаленные последствия проекта «фондодержание». Пока еще рано говорить о серьезном анализе этого инструмента, слишком недолго его применяют. Не предсказанные заранее негативные результаты, по-видимому, будут связаны с тем, что проект базируется не на реальных потоках денежных средств и рыночных принципах, а на расчетных моделях, на попытках подсчитать и перераспределить имеющиеся финансовые ресурсы. Это такой же квазирыночный инструмент, как и все предыдущие. Вероятно, он окажется нежизнеспособным.

Разделение заказчика и подрядчика

Самое удивительное в существующей модели российского здравоохранения – то, что государство одновременно оказывается и заказчиком, и подрядчиком медицинских услуг. Как заказчик оно распоряжается бюджетными деньгами и средствами ФОМСа, и цель государства – купить в интересах населения максимально качественную услугу за минимальные средства. Это позиция покупателя услуги, формирующая правильный мотив в деятельности государства. К сожалению, есть и другой.

Как собственник и учредитель практически всех медицинских организаций, работающих в системе страховой медицины, государство выступает продавцом медицинских услуг. Здесь оно заинтересовано в предоставлении минимальных по качеству и объему медицинских услуг за максимальные деньги. С точки зрения продавца и работодателя степень удовлетворенности медперсонала зарплатой важнее, чем качество оказания медицинских услуг населению. Поскольку государство занимает позицию продавца услуги, права пациента не защищены ничем, кроме конституционных деклараций.

Трудно объяснить, зачем государству самостоятельно производить все медицинские услуги, почему их нельзя приобрести на свободном рынке. Государство давно сняло с себя ответственность за удовлетворение потребности человека в пище. Оно не производит продукты питания, признав, что не является эффективным собственником и управленцем. В то же время гораздо более сложную медицинскую услугу государство производит самостоятельно.

Интересно, что российские профсоюзы медицинских работников борются за сохранение численности врачей и среднего медицинского персонала, в то время как их европейские коллеги стремятся к прямо противоположному. Например, швейцарские врачи, используя свои лоббистские возможности в парламенте, в течение десятилетия поддерживают законодательное ограничение числа медицинских кабинетов с целью увеличить свои доходы. Их логика проста: чем меньше врачей, тем большая доля финансовых ресурсов достанется каждому, если общие расходы общества на медицину принять за константу. Как и в России, пациентам в Швейцарии приходится ждать в очередях около двух недель, но прямым выгодоприобретателем здесь выступает врач[6]. Российский же врач не считает себя участником рыночных отношений и поэтому не добивается максимизации выполняемого им заказа. Его благосостояние зависит от отношений не с пациентом, а с государством.

В любом случае серьезную реформу здравоохранения надо начинать с ухода государства из сферы производства медицинских услуг. Не следует бояться отсутствия их предложения на рынке в достаточном объеме. Финансирование спроса на медицинские услуги будет способствовать быстрому развитию рынка, увеличению предложения, повышению эффективности отрасли и снижению стоимости услуг.

Реальная опасность в другом: государство может столкнуться с проблемой недостатка средств для финансирования ничем не ограниченного спроса. Потребителем и заказчиком услуги станет пациент, не заинтересованный в рациональном расходовании средств. Существующий сегодня сговор государства с принадлежащей ему отраслью здравоохранения против пациента превратится в сговор медицинского бизнеса с пациентом против государства. Результатом будет  банкротство последнего.

Если государство лишится основного рычага сдерживания бюджетных расходов на здравоохранение – сметного принципа финансирования, потребуются иные инструменты ограничения спроса. На этом этапе оно будет заинтересовано четко зафиксировать свои обязательства и сбалансировать их с реальными финансовыми возможностями.


[6] Gegen die Ärzte geht in der Gesundheitspolitik nichts // Neue Zürcher Zeitung. 2008. Aug.9.  http://www.nzz.ch/nachrichten/schweiz/gegen_die_aerzte_geht_in_der_gesundheitspolitik_nichts_1.802222.html.

Реформа здравоохранения – рыночная модель

Пермский край, как и вся Россия, прошел весь путь построения суррогатных рыночных моделей в здравоохранении: оплата «по законченному случаю»; одноканальное финансирование; фондодержание; разделение заказчика и подрядчика. Эти шаги преобразуют систему, но не вызывают в ней необратимых изменений. Проводить подобные реформы можно бесконечно долго. Несмотря на определенное движение вперед, поставленная цель не становится ближе. Однако некоторые шаги ведут к таким изменениям системы, когда вернуться к ее прежнему состоянию оказывается труднее, чем идти вперед. К таким шагам в краевой реформе системы здравоохранения можно пока отнести лишь один: страхование бюджетников по программе дополнительного медицинского страхования в частном секторе.

Пилотный проект страхования бюджетников

Логика проекта проста. В условиях традиционной системы финансирования здравоохранения за каждого жителя края ФОМС выплачивает государственным и муниципальным медицинским учреждениям некую сумму за оказание первичной медицинской помощи. Почему не попытаться купить эту медицинскую услугу на свободном рынке для той категории населения, в отношении которой бюджет, государство и муниципалитеты выступают работодателями?

Региональное министерство здравоохранения запросило у частных страховых компаний условия, на которых они согласились бы исполнить такой заказ в собственной, а не государственной или муниципальной, сети учреждений. Оказалось, что при платеже порядка 7 тыс. руб. в год страховые компании готовы его выполнить. Таким образом, был определен примерный уровень рыночной цены  данных услуг.

Существующий платеж ФОМСа за каждого застрахованного в два раза меньше и определяется исходя из среднего платежа за работающее население, поступающего в фонд вследствие расщепления единого социального налога. Именно эту сумму платит каждый работающий и застрахованный по системе обязательного медицинского страхования человек. Такую же сумму выплачивает ФОМСу краевой бюджет за неработающее население.

Первая задача, которую необходимо было решить, каким образом платеж за услуги ОМС поступит в частный медицинский сектор как часть платежа за застрахованного работника бюджетных учреждений. К этому времени в Пермском крае уже был реализован проект фондодержания, и система оплаты за каждого прикрепленного к врачу пациента работала. Если бюджетник прикрепился к частному врачу, определенному страховой компанией, то его платеж автоматически направляется этому врачу. Страховой компании не так важно, что часть суммы поступает, минуя ее, непосредственно врачу или медицинскому учреждению, оказывающему услугу по ее заказу. Страховщикам требовался дополнительный страховой платеж в размере 3,5 тыс. руб., чтобы сбалансировать плановые доходы и расходы.

Эту сумму страховые компании получили из двух источников. По 3 тыс. руб. внес краевой бюджет, выдав каждому работнику бюджетного учреждения Перми сертификат. Оставшуюся сумму заплатил сам застрахованный в подтверждение своей заинтересованности в участии в проекте. В зависимости от перечня услуг, предусмотренных страховкой, и условий, предлагаемых страховыми компаниями, эта сумма варьировала от 400 до 1,5 тыс. руб. В результате более 25 тыс. из 50 тыс. бюджетников застраховались по новой схеме и покинули государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, перейдя в частный сектор (2,5% численности населения города).

Данный проект можно считать реальным примером разделения функций заказчика, или плательщика за услугу, и исполнителя, то есть подрядчика. Государство лишь оплатило страхование, застрахованный выбрал необходимый ему вариант страхования, а бизнес выполнил всю остальную работу. Эффективность расходования средств можно оценить, сопоставляя дополнительно выплаченные государством 3 тыс. руб. за человека с суммой, которая ежегодно расходуется на государственное здравоохранение по таким статьям, как капитальные вложения, приобретение оборудования, ремонт, лицензирование медицинских учреждений и прочие не учтенные в платеже ФОМСа расходные обязательства. Скорее всего, эти расходы существенно превысят платеж за сертификат дополнительного медицинского страхования.

Чтобы застраховать всех жителей Пермского края, понадобится примерно 6 млрд руб. Сумма значительная, однако проблема в том, что мощности частных медицинских учреждений ограничены. Сегодня бизнес в состоянии обеспечить медицинскими услугами не более 5% населения города. Получается, что при быстром расширении проекта на рынке возникнет дефицит предложения услуги со всеми вытекающими последствиями на «рынке продавца»: рост цен, отказ от «невыгодных» пациентов. Но существование такого рынка в конкурентной среде вызовет интерес инвесторов и приток инвестиций в отрасль здравоохранения. В результате спрос и предложение будут сбалансированы.

* * *

Модернизация здравоохранения – крайне сложная задача. В случае российской медицины исправление нескольких очевидных ошибок и ряд усовершенствований вряд ли могут привести ее к целевому состоянию. Нет смысла реформировать и модернизировать существующую систему здравоохранения, если можно передать основную функцию – первичную медицинскую помощь – рынку, частному медицинскому бизнесу. После этого отпадут все вопросы, которыми заняты государственные чиновники отрасли здравоохранения: содержание медицинских учреждений в нормативном состоянии; лицензирование; уровень зарплаты врачей. Останется лишь вопрос финансирования, то есть сбалансированности расходов на здравоохранение и доходов государства. В российских условиях, когда оно фактически еще не взяло на себя обязательства по обеспечению должного качества медицинского обслуживания, создать сбалансированный бюджет не составит труда.

Статья опубликована в журнале «Вопросы экономики» № 10 за 2011 г.

КОМПАКТНЫЙ ГОРОД

Октябрь 3, 2011

В середине 2000­х годов в среде градостроителей и  городских управленцев сложилось определенное видение будущего российских городов. Вот основные тезисы, ставшие тогда популярными. Первый: есть потребность в строительстве жилья, причем доступного, недорогого. Второй: построить большой объем жилья в рамках существующей застройки сложно и дорого. Это создаст жителям проблемы из-­за уплотнения. Третий: единственный выход – комплексное освоение новых территорий, где нет сноса, и за счет этого можно достичь невысокой себестоимости жилья. Четвертый:  следует строить  дома максимальной этажности и за счет этого снизить издержки на инфраструктуру. Наконец, чтобы решить проблему пробок и транспортной доступности, надо строить новые  дороги.

Эту логику городского развития отстаивал в том числе автор настоящей статьи[1]. Прошло пять лет, и сегодня я не могу подтвердить ни один из перечисленных тезисов. Мне пришлось признать свои ошибки и согласиться, что  реализация этих принципов опасна для развития городов[2]. Что изменилось за эти пять лет?

Как и большинство государственных чиновников, я не являюсь профессиональным градостроителем и по этой причине неизбежно ориентируюсь на мнение профессионалов, проникаюсь их взглядами. В течение нескольких лет, пока проводилась разработка мастер-­плана города Перми, мне удалось поработать с ведущими европейскими специалистами по градопланированию, с теми, кто имеет опыт проектирования успешных городов. Это кардинальным образом изменило мои представления об устройстве города. Есть простые базовые принципы, которые лежат в основе логики построения успешных городов. Эти принципы не из разряда великих открытий недавнего времени.

В сущности, это арифметика градопланирования, которую сегодня, к сожалению, пока мало кто хочет признать.


[1]        Чиркунов О. Доступное жилье: управление горячим рынком // Ведомости. 2006. 3 апреля. http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/2006/04/03/104750

[2]        Чиркунов О. Арифметика градопланирования // Эксперт. – 14.03.2011. ­ № 10 (744).  С. 62 – 66.).

1. Компактный город

Приезжая в незнакомый российский город, мы почти всегда замечаем, что он похож на совокупность бессистемно расположенных пустырей. Неструктурированных и неухоженных пространств в любом постсоветском населенном пункте слишком много. Город необходимо приводить в порядок – в этом заключается основной аргумент в пользу его компактности.

Центральные районы наших городов – не исключение. Их инфраструктура, дороги, парки и скверы, дворы и здания также нуждаются в уходе и восстановлении. Для этого нужны немалые средства, однако мы отказываемся от наведения порядка в существующих кварталах и начинаем строительство микрорайонов в чистом поле. Понимаем, что не доведем дело до конца, бросим и будем строить новый район в новом поле. Мы все время начинаем сначала, ничего не завершая. Странная логика, ведь альтернатива очевидна: надо приводить в порядок существующие районы и их инфраструктуру, а затем нагружать их дополнительными площадями.

Для того, чтобы спасти центры наших городов, необходимо привлечь в них инвестиции. Каждое здание, построенное вне центрального района, каждый инфраструктурный объект – это изъятие потенциальных средств из центра города.

Население наших городов, скорее всего, расти не будет. Зато наверняка будет расти обеспеченность жильем. Возможно, когда­нибудь, по аналогии с европейскими странами, обеспеченность вырастет вдвое, и на одного жителя будет приходиться вдвое больше квадратных метров (см. таблицы).

Чтобы сохранить численность жителей в центре города, нужно вдвое увеличить количество квадратных метров или отказаться от увеличения плотности застройки и смириться с тем, что в этом районе будет жить вдвое меньше людей. Но тогда каждый из них должен будет платить вдвое больше за содержание коммунальной инфраструктуры, дорог, общественного транспорта.

Средняя жилищная обеспеченность в Перми
(1995, 2000–2005 гг.)

Год

Площадь жилья (кв.м/чел.)

1995

16,3

2000

17,9

2001

18,3

2002

18,4

2003

18,7

2004

19,1

2005

20,6

Источник: Преобразование города. Стратегический Мастер­-план Перми. Под ред. KCAP Architects&Planners. Пермь, 2010. C. 33.

Средняя жилищная обеспеченность
в Европейском союзе (2004 г.)

Страна

Площадь жилья (кв.м/чел.)

Дания

50,6

Эстония

27,7

Финляндия

36,3

Нидерланды

41,0

Польша

22,2

Словения

29,5

Великобритания

44,0

 

Источник: Преобразование города. Стратегический Мастер-­план Перми. C. 33.

Кроме этих чисто экономических мотивов, есть и иные.  Оказывается, без критической массы людей город не может жить. Успешны те города, где жизнь бурлит, где много жителей и туристов. Когда эта жизнь есть, человек может выбрать: жить ли в ее гуще или в тихом пригороде. Когда жизни нет, возникает апатия, и город постепенно умирает.

2. Варианты развития Перми

Рано или поздно город должен сделать выбор между двумя вариантами развития: оставаться в рамках существующих городских границ или расти вширь. На примере Перми можно понять значимость такого решения.

Генеральный план старой редакции предусматривал расширение границ и создание новых площадок под строительство 45 млн квадратных метров, что составляет 41% современной застройки города.

При этом существует две опасности. Наиболее вероятно, что город превратится в «губку». Ни существующие, ни новые районы не наберут критической массы инвестиций и жителей для того, чтобы стать успешными. Возможен вариант, когда колоссальными инвестициями в новые микрорайоны удастся сделать их успешными, но тогда появляется риск, что погибнут существующие районы, в том числе исторический центр города. Город превратится в «город­бублик».

Город­«губка».
Ни новые, ни существующие районы города не являются успешными. Эрозия ткани города будет быстро набирать темп.
Город­«бублик».
Новые районы застройки будут успешно развиваться, а существующая центральная часть города придет в упадок.

 Источник: Преобразование города. Стратегический Мастер-­план Перми. C. 35.

Расчеты показали, что в границах существующей застройки Перми есть потенциал для строительства 42 млн кв. м, в том числе в центральном планировочном районе – 8,8 млн кв. м. При текущем темпе строительства этого хватит минимум на двадцать лет. Иными словами, если двадцать лет вкладывать средства исключительно в центр Перми, то у нас есть шанс привести его в состояние, сопоставимое с успешными европейскими городами.

а) Потенциал развития застроенной территории б) Потенциал развития центр

  Источник: Преобразование города. Стратегический Мастер­-план Перми. C. 39.

Условная схема потенциала развития внутри застроенной территории Перми (42 млн кв. м) и в городском центре (8,8 млн кв. м)

Случай Перми отнюдь не исключительный, а, скорее, типичный для российских городов, где нет значительного роста населения, однако никто серьезно не говорит о варианте создания компактного города. Все идут по пути комплексного освоения новых территорий.

3. Принципы градопланирования

Спальные районы.  Неизбежным продолжением логики комплексного освоения новых строительных площадок является создание спальных районов. Подразумевается, что люди должны жить там, где есть доступ в лучшем случае лишь к некоторым услугам: магазины, детские сады, поликлиники, – но работать и участвовать в общественной жизни они должны в других местах. В этом смысл спального района.

Создавая новый микрорайон, приходится смириться с тем, что новым культурным центром он не станет, достаточного числа рабочих мест там создано не будет. Можно построить жилье, но невозможно перенести в новый район исторический дух города, его культурные ценности. Новый район не будет привлекательным с точки зрения культуры. А если это чудом произойдет, то неизвестно, хорошо это или плохо. Новый культурный центр неизбежно оттянет инвестиции и население от исторического центра и, скорее всего, погубит его. Такие истории в практике градостроительства уже есть. Наши города точно не обладают избытком жителей, и это не позволяет создать несколько точек концентрации населения, культуры, общественных пространств. Почти нереально создать два центра в одном городе.

Строительство спальных районов неизбежно влечет за собой транспортные проблемы. Большим массам людей в одно и то же время приходится перемещаться примерно в одном и том же направлении. В этом причина неэффективности и дороговизны общественного транспорта, пробок на дорогах. Сложно сделать так, чтобы каждый человек работал там, где живет. Но несложно создать встречные потоки. Они создаются автоматически, если число жителей и число рабочих мест в конкретном районе сбалансировано.

Специализированные районы, деловые или жилые, опасны еще и тем, что «вымирают» в определенное время суток. В спальных районах людей нет днем, когда они работают, в деловых кварталах безлюдно вечером или ночью, когда рабочий день окончен. По этим причинам многие успешные города стремятся к тому, чтобы у районов были смешанные функции, чтобы существовал баланс тех, кто в них живет, и тех, кто в них работает.

Спальные районы, по крайней мере спальные районы многоэтажной застройки, похоже, не имеют права на жизнь. В них жизни не будет, будет только сон. Жизнь будет кипеть в другом месте. И это еще один аргумент против комплексного освоения новых территорий города.

Общественное и личное пространство. Оценивая качество городской среды, мы часто акцентируем внимание на объеме зеленых насаждений. По этому показателю российские города не отстают от лучших городов мира. Деревья у нас есть, есть и большие дворовые пространства, где они растут, но все неухожено и неаккуратно. Важно понять, почему?

Что такое «наш» квартал? Как правило, его размеры – минимум 200 на 200 метров. Определить, по какой закономерности на внутриквартальном пространстве расположены здания, достаточно сложно. Исключение, пожалуй, составляют кварталы сталинской застройки: проезжая часть, тротуар и вдоль тротуара по красной линии расположены здания до пяти этажей в высоту. Начиная со времен строительства хрущевок, планировка кварталов была полностью отдана на откуп архитекторам. С тех пор дома могут быть расположены  вдоль линии улицы, поперек или под любым углом к ней.

У кварталов европейских городов есть нечто общее со сталинской застройкой. Они меньше сталинских, примерно 70 на 70 метров, но застроены так же, по периметру. К территории внутри периметра доступ имеют только жители квартала. Таким образом обеспечивается  четкое разделение общественных и личных пространств. Тротуар и проезжая часть – общественное пространство, забота муниципалитета. Двор – пространство личное. И это понятно всем: и жителям, и тем, кто находится в этом квартале в качестве гостя.

Бросается в глаза еще одно существенное различие в планировочном решении сталинского квартала и квартала европейского города.  В европейской планировке двери подъездов обычно выходят на сторону улицы. В сталинской – почти всегда во двор. Для дореволюционной застройки также был характерен парадный выход на улицу и черный – во дворы. По какой причине это правило изменилось в период построения коммунистического общества, стоит задуматься. Возможно, властям важно было лишить жителей их личного пространства, ведь с переносом основных пешеходных потоков вовнутрь двора он автоматически превращался в общественное, не защищенное от посторонних людей пространство.

Кварталы современной российской застройки, как правило, имеют значительные придомовые территории, во многих случаях даже больше европейского формата. Только границы личного и общественного в них никак не определены. Вокруг высотного дома может быть огромное свободное пространство, но, как правило, жители не считают его своим. Оно никак не отделено от общественного, и потому не может восприниматься как личное. Значит, отношение к нему – не как к личному и никому до него нет дела. Ни муниципалитету, по документам которого это пространство принадлежит жителям дома, ни жителям, в сознании которых это – общественное пространство.

Иногда стремление иметь что-­то свое побеждает, и жители начинают выгораживать придомовые территории заборами. Но забор внутри городской инфраструктуры играет не лучшую роль. Он нарушает связанность города, так как часто строится вне логики пешеходных путей и в результате создает ощущение лоскутного одеяла. Строительство зданий по периметру кварталов – гораздо более эффективное решение проблемы разграничения личного и общественного пространства.

При сравнении планировки российских городов с европейскими бросается в глаза ее незавершенность, неструктурированность и отсутствие четкой линии улиц.

а) Пермь б) Сан­-Франциско в)Хельсинки

Источник: Преобразование города. Стратегический Мастер­-план Перми. C. 32.

Сравнение городской планировки: кварталы Перми, Сан-­Франциско и Хельсинки.

Кварталы российского города должны быть существенным образом преобразованы для того, чтобы разделить дворы и улицы, ответственность муниципалитета и ответственность жителей. Тогда у каждой территории появится хозяин, начнет проглядываться структура города и возникнет жизнь.

Типовое высотное строительство. Для чего мы строим высотные дома? Они дороже в эксплуатации и несут больше рисков чрезвычайных ситуаций, но, несмотря на это, типовое высотное строительство развивается.

Высотные дома создают ощущение, что достигается высокая плотность застройки, что на одном квадратном метре земли строится больше жилья, и это дает возможность экономить на инфраструктуре. Но это не всегда так.  Возможно, даже совсем не так. Самый высокоплотный район города Перми, застроенный высотками, уступает по плотности застройки районам европейских городов, застроенных пяти-­шестиэтажными домами.

Источник: Преобразование города. Стратегический Мастер­-план Перми. C. 33.

Микрорайон Садовый города Перми и один из центральных районов Барселоны

Если руководствоваться корректными расчетами, то высотное строительство не дает существенных преимуществ по сохранению свободных пространств. Максимальная экономия свободных пространств наблюдается только для низкой этажности и быстро падает при превышении среднего масштаба дома – шести этажей. Дальнейшее увеличение этажности не дает существенной экономии открытого пространства. Шестиэтажные жилые дома могут обеспечить плотность застройки, не уступающую высотному строительству.

Источник: Преобразование города. Стратегический Мастер­-план Перми. C. 35.

Сравнение разных значений плотности застройки: кварталы высотной застройки сравниваются
со среднеэтажной периметральной квартальной застройкой.

Высотное строительство в новых микрорайонах подразумевает еще один фактор «гордости» – возможность проложить очень широкие проспекты. Но если задаться вопросом, для чего они нужны, то данный выбор окажется под сомнением.

Широкая проезжая часть – большая проблема для жителей. Машины по дорогам движутся вдоль, и, возможно, для них широкие дороги им удобны. Однако пешеходы пересекают их поперек, и чем шире проспект, тем сильнее разделен район, тем дальше человеку идти, если его цель находится в соседнем квартале. А для автомобилей есть альтернатива. Вместо одного широкого проспекта можно построить несколько параллельных  улиц.

Наши районы с широкими проспектами уступают европейским с узкими улицами по пропускной способности дорожной сети. Много параллельных узких улочек выигрывают по всем параметрам у единственного в районе широкого проспекта.

При европейской планировке кварталы и междомовые пространства будут меньше, город будет более связанным, и его хозяевами будут чувствовать себя не водители, а пешеходы, то есть жители города.

Кроме того, обеспечить безопасность граждан легче на улицах, чем на обширных неосвещенных придомовых территориях. Чем большее расстояние человек идет по улицам, полным людей, тем меньше он рискует. Чем мельче нарезка улиц, тем дольше человек находится в общественных пространствах, которые, как правило, более безопасны с точки зрения преступности.

Типовая высотная застройка может быть объяснена только простотой освоения района. Главная задача девелопера – построить и продать, без учета того, как будут себя чувствовать жители, какая будет атмосфера, уровень преступности, отношение к окружающему миру. В таких условиях личное пространство человека, по меткому утверждению дизайнера Артемия Лебедева, заканчивается наружной обивкой его входной двери. За этой обивкой – личное пространство, вовне – общественное, чужое. Подъезд многоэтажного дома – общественное пространство, и этим объясняется его повседневное состояние.

Один архитектор – один дом. Когда в советские времена строились новые жилые микрорайоны, предполагалось, что типовые проекты снижают себестоимость строительства. Как результат, потребности в работе архитектора практически исчезла. Его функция была ограничена привязкой типового решения к конкретному месту. Вероятно, именно тогда, за неимением путей самовыражения в проектировании зданий, архитекторы стали проявлять творчество в их привязке, хотя в данном случае творчество как раз не слишком нужно. Нужен простой и логичный расчет, следование идеологии города. Достаточно знать основное правило: дома должны стоять вдоль сетки улиц, а улицы должны идти параллельно и перпендикулярно друг другу.

А вот с проектированием зданий все наоборот. Здесь требуется творчество, которого в типовом домостроении нет. Сложный вопрос, насколько для человека важна архитектура. Насколько важно то, что человек ежедневно видит вокруг себя, как это влияет на его сознание и на сознание его детей, у которых в этих условиях формируются вкус и критерии оценки окружающего мира. Возможно, типовое строительство – это большая ошибка, идущая к нам от хрущевок, которые население вспоминает не самыми добрыми словами.

Сегодня, когда мы планируем строить новые микрорайоны, мы, как правило, идем по пути позднего советского периода: большое число очень похожих друг на друга домов, а чаще – типовых решений. В Европе руководители муниципалитетов часто занимают иную позицию: нельзя в одном районе заказывать два здания одному архитектору. Каждое здание должно быть индивидуальным, только тогда инвестиции, в него вложенные, смогут влиять на рост стоимости города. Строительство каждого нового дома – это инвестиции в город, вклад в создание качественной среды обитания. Дом, построенный по типовому проекту, – просто деньги, выброшенные на ветер.

4. Городской транспорт

Пробки на дорогах и парковки. С проблемой пробок на улицах борются все российские города, но эта борьба почти нигде не увенчалась успехом. Строятся новые, более широкие, дороги и развязки; дома, офисы и магазины – с подземными парковками, а пробки все растут, следовательно, эти методы борьбы неэффективны. Дороги не должны быть шире, развязки в городе не так уж и нужны,  а парковки в центре и вовсе вредны.

У человека должна быть возможность в кратчайший период времени добраться из точки А в точку Б. Можно предположить, что чем шире будет дорога из одной точки в другую, тем больше машин будет по ней двигаться, но в точке Б все равно не найдется достаточно места для парковки автомобилей всех желающих. Машины будут занимать тротуары, общественное пространство и создавать помехи другим машинам.

Рабочее место одного сотрудника офиса в многоэтажном высотном здании занимает, как правило, около 6 кв. м. Какая же площадь необходима для того, чтобы запарковать на 8 часов в день автомобили всех сотрудников, если на каждую машину требуется примерно 25 кв.м? Эта задача просто не имеет решения, в ином случае город должен состоять исключительно из парковок, а работодатели должны быть готовы оплачивать не только труд человека, но и парковочное место его автомобиля.

Преодолеть эту проблему можно только одним способом. Максимальное количество людей должны перемещаться, по крайней мере в центр города, на общественном транспорте. Это дико звучит в российских условиях. В нашем сознании укоренилась мысль, что общественным транспортом пользуются только неудачники. Тем не менее задача городских властей – предоставить возможность человеку комфортно добраться до нужного ему места на общественном транспорте. А если он делает выбор в пользу транспорта личного, то должен понимать все последствия этого выбора, включая потерю времени в пробках. Возможно, в следующий раз он примет другое решение, увидев, как мимо него, стоящего в пробке, по резервным полосам беспрепятственно проходит общественный транспорт.

Любому городу надо расставить приоритеты, понять, кто важнее: автолюбитель, пассажир общественного транспорта или пешеход. Обычно российские города делают выбор в такой последовательности. Успешные города – в прямо противоположной. А если выбор делается в пользу пешехода и пассажира общественного транспорта, то им должен быть предоставлен приоритет во всем: удобные пешеходные переходы, а не подземные норы, велосипедные дорожки, резервные линии для комфортного общественного транспорта.

Этого может быть недостаточно, и потому, чтобы создать правильные стимулы для своих жителей, многие города намеренно создают проблемы автолюбителям, например, ограничивают число и время парковок в центре города. Есть города, которые запрещают строить подземные парковки при строительстве офисов. И логика проста: в центр города люди не должны ездить на личном транспорте. Если инвестор хочет построить здание, в которое люди должны приезжать на автомобилях, это здание должно быть
построено не в центре.

Общественный транспорт. В вопросе городского пассажирского транспорта любой муниципалитет решает две задачи. Первая и самая важная задача – обеспечить приоритет общественного транспорта над личным, мотивировать жителя города передвигаться на общественном транспорте. Следующая задача – обеспечить преимущество пешехода перед тем, кто пользуется общественным транспортом. Сделать так, чтобы человек стремился жить ближе к работе, идеально – в пешей доступности.

Городской пассажирский транспорт – это очень сложная система. По своей сложности, переплетению различных мотивов она ничуть не уступает таким системам жизнеобеспечения, как, например, поставка продовольствия. От управления этой последней системой государство отказалось, признав свою неспособность справиться с этим без рынка. Можно ли создать эффективную систему городского транспорта, оставив ее муниципальной? На первый взгляд ответ должен быть утвердительным хотя бы потому, что в отличие от поставки продовольствия во многих городах мира существует муниципальный транспорт. Правда, под словами «муниципальный транспорт» понимается не подвижной состав, а некие функции диспетчеризации. Подвижной состав просто нанимается на рынке на почасовую оплату.

В отличие от многих других российских городов Пермь сделала важный шаг и избавилась от собственных, принадлежащих муниципалитету, автобусов. Все маршруты распределены между частными перевозчиками, при этом существуют самоокупаемые и дотационные маршруты. Установлен единый тариф за поездку – 12 рублей. Вне зависимости от того, какое расстояние проехал человек, – одну остановку или от конечной до конечной, – он платит эту сумму. При этом себестоимость поездки варьируется от 6 рублей (в таком случае разница достается перевозчикам) до 30 рублей (тогда муниципалитет доплачивает за каждого перевезенного). Схема доплаты достаточно непрозрачна, но она является шагом вперед по сравнению с содержанием муниципального транспорта, где нет даже намека на прозрачность. Примером непрозрачности и неэффективности в Перми является городской электрический транспорт, оставшийся в собственности муниципалитета. Объем дотаций, осуществляемых городом, ежегодно составляет сотни миллионов рублей.

Следующим шагом в развитии рыночных отношений в сфере автобусного транспорта представляется установление предельного тарифа, позволяющего перевозчикам устанавливать более низкую цену поездки. Перевозчик будет иметь возможность ввести дифференцированную оплату в зависимости от расстояния, которое проехал пассажир. В результате частные перевозчики будут вынуждены конкурировать по цене с альтернативными маршрутами. Это уже реализовано на междугородных перевозках, где тариф  устанавливается как предельный. Практика показала, что цены на билеты остались на уровне ниже установленного тарифа.

В наиболее распространенной в мире схеме муниципальный оператор сам определяет, по каким маршрутам должен двигаться транспорт и его расписание движения, затем нанимает на почасовую оплату подвижной состав. Это не конкурентная модель, так как заработок перевозчика не зависит от качества его работы и отношения к пассажирам. Они не являются его доходной частью. Такая модель может работать только в странах с высоким уровнем культуры, там, где отношения водителя автобуса и пассажира базируются исключительно на морально­-нравственных ценностях или административном контроле. Возможно, эта модель для нас неприемлема. Возможно, мы придем к ней, предварительно пройдя некие этапы, позволяющие сделать экономику отрасли прозрачной, а саму модель эффективной.

5. Города будущего

Одним из главных мотивов территориального расширения наших городов является стремление строить много жилья. Этот мотив понятен. Для российского человека приобретение жилья всегда было проблемой, не зря же существует устойчивое словосочетание «жилищный вопрос». Этот вопрос решался по­разному: в сталинский период строили немного, но основательно, после – немного и плохо. К сожалению, все, что строится сегодня с целью увеличения объемов строительства, в первую очередь панельное жилье, нашим детям придется сносить, как нам придется сносить хрущевки, построенные как практическая реализация той же идеи.

Дискуссии о том, что именно надо строить, не прекращаются. Муравейник в подъезде и вид из окна на неухоженные пространства или подъезд на несколько квартир и вид на частный двор и соседнее здание? Этот выбор должен быть сделан жителями. Важно, чтобы этот выбор существовал. Однако обычно его нет, поскольку инвестору проще строить высотные типовые дома. Проще, потому что государство подталкивает к строительству новых микрорайонов, оказывает поддержку в строительстве сетей и коммуникаций. Государство не создает мотивов к строительству разных типов жилья, и типовое строительство по­-прежнему считается благом.

При принятии решений о вариантах развития городов  не берется в расчет стоимость содержания всех коммуникаций в работоспособном состоянии: и тех, которые строятся вновь, и тех, которые уже существуют. Уже при проектировании новых районов все понимают, что за междомовыми территориями никто не будет ухаживать. Эти расходы не учтены в стоимости квартиры, и человек покупает жилье, получая вместе с ним каждодневные проблемы.

Несколько слов о русском языке. О его многогранности и глубине. Вспомните, что означают для вас слова «проходной двор». Это неуютное и неухоженное место, где нет хозяина. Мы строим проходные дворы, а надо строить так, чтобы человек сказал: «Это мой двор, это двор моего детства».

Чтобы решить все названные проблемы, власти городов, инвесторы и жители должны договориться о принципах, которым они будут неукоснительно следовать. Эту договоренность следует закрепить на бумаге и сделать стратегией развития города. В Перми таким стратегическим документом стал Мастер-­план. Теперь каждый раз, принимая решение о строительстве здания, необходимо сверять принимаемое решение со стратегией, то есть с Мастер-­планом.  Возможен вариант, когда новое строительство и стратегия развития города войдут в противоречие друг с другом. Тогда надо либо менять тактическое решение, либо признавать, что в стратегии допущена ошибка, и менять стратегию. Не должно быть только варианта, когда разнонаправленные тактика и стратегия существуют независимо друг от друга, и тактические решения противоречат стратегии развития города.

Статья опубликована в журнале «Экономическая политика», №2, 2011 г.

Общественный договор: Мечта без страха

Сентябрь 23, 2011

Люди стали мобильными, их уже не удерживают национальные границы. Оглянитесь вокруг себя. Один знакомый купил домик в Словении, другой — квартиру в Испании. Даже не самые богатые люди вкладывают свои деньги в такие проекты. Это еще не отъезд, не эмиграция. Это подготовка к ней.

Русских всегда влекло в Европу, влечет и сегодня. Человек живет не фактами и доказательствами, а иллюзиями, и в этих иллюзиях Европа — райский уголок, в котором все совершенно. Чистые и аккуратные города, улыбающиеся люди, стабильная экономика. Но чем больше мы бываем и живем в Европе, тем сильнее иллюзиям противоречит реальность.

Не так уж приветливы французские официанты и, хоть берут они чаевых меньше, чем московские, меньше и усилий прикладывают, чтобы эти чаевые отработать. Оказывается, не так уж честны швейцарские банкиры. Они демонстративно не хотят иметь дел с российскими деньгами, сомневаясь в их происхождении, но с радостью откроют счет любому российскому клиенту, если стартовая сумма при открытии счета будет семизначной. Не так уж безупречны строители в Испании. Те, кто имеет возможность сравнить, говорят, что построить там дом по затратам эмоций так же сложно, как и на родине, — разве что дешевле.

Постепенно понимаешь, что Европа неоднородна, что там есть успешные и неуспешные страны, регионы, города. Люди — успешные и неуспешные, умные и туповатые, вежливые и хамы. В реальной, а не придуманной нами Европе есть все, но многое не видно гостю, разглядывающему фасады и не заходящему во дворы.

Очевидно, что мы там гости. Мы не требуем изменений и живем там, где комфортно в данный момент. Проблемы не тяготят. Нравится — остался, не нравится — переехал. Статус гостя легче статуса хозяина.

Причины exit-стратегии

Так что же гонит людей с родины? Что, кроме иллюзии того, что лучше там, где нас нет? Похоже, это просто страх, неуверенность в своем будущем. Это страховка человека, который не верит в стабильность нефтезависимой экономики, не верит в личную безопасность и относится к своему делу как к игре в рулетку. Русская поговорка «от тюрьмы и от сумы не зарекайся» актуальна и поныне.

Человек свободен, когда он подчиняется закону, а не другому человеку. Это не про нас. Не важно, как в реальности, важно, что в ощущениях человек не верит в справедливость судов, в независимость прокуратуры. Он свыкся с тем, что не защищен, и крайний способ защиты — побег. Если не справишься с внешними обстоятельствами, то по крайней мере у тебя есть запасной вариант — уехать в самый последний момент, когда поймешь, что ты в опасности. Это стратегия страха.

Exit-стратегия: жизнь закончилась?

Общался с человеком, который на заре перестройки заработал колоссальную сумму и переехал жить в Швейцарию. Через пять лет он вернулся, и сразу после его возвращения я задал ему вопрос: почему? Ответ получил из вполне обыденной сферы. Стоял он как-то в швейцарской мясной лавке, ждал своей очереди и смотрел, как местные старушки ковыряются в мясе, отбирая кусочек получше. Тогда спросил себя: «И это все, моя жизнь уже кончилась?»

Задача умереть

Один мудрый человек убеждает меня в том, что у нас в стране все замечательно. Надо просто жить, ждать, когда вырастут дети, а наше поколение уйдет. Дети, воспитанные уже не в условиях социализма, получившие в том числе и западное образование, создадут новую сильную страну, а мы уже не сможем им помешать.

Ну что ж, тоже неплохо. В пользу такого предположения свидетельствует и то, что студенты, закончившие лучшие европейские университеты, возвращаются в Россию. Что-то тянет их сюда. Понятно, что часть из них — неудачники; но есть и вполне успешные. Можно предположить, что возвращаются неудачники и очень сильные. Сильные претендуют очень на многое. Они хотят быть хозяевами родной страны, понимают, что хозяевами «там» они не будут никогда. Может быть, именно они и пройдут тот путь, который не пройдем мы. Но это не значит, что мы не должны попытаться.

Комфорт и насыщенность жизни

Что еще не устраивает людей в нашей стране? Состояние и благоустройство наших городов. В западные города средства и силы вкладывались порой тысячелетиями. Многие российские города первые серьезные инвестиции получили в послевоенное время, когда помимо заводов в них была отстроена пара улиц «сталинского ампира». Возможно, это был их звездный час, ведь впоследствии никто ничего приличного так и не построил.

Каждое новое здание — это инвестиции в город, но если у города нет стратегии развития, то очень часто это выброшенные на ветер деньги. Мы строим не то, не там и не так. В развитие городов надо вкладывать не только материальный, но и интеллектуальный ресурс.

Мы очень далеки от того, чтобы все в городе было организовано по уму. Системы жизнеобеспечения, улицы, тротуары, парки, транспорт, архитектура далеки от совершенства. Все надо додумать, умыть, почистить, переделать.

Кроме того, в наших городах нет жизни. Очень мало встретишь улыбающихся людей, да и просто мало людей на улицах. Это целая наука, как оживить наши города.

Самое ценное для человека — это его жизнь, и я имею в виду даже не вопросы безопасности. Человек хочет понимать, что его жизнь проходит не зря, что она насыщенна, что он находится в гуще событий. Значит, эти события надо создать: выставки, спектакли, фестивали, стрит-арт. Может быть, инвестиции в культурную среду — самый малозатратный и самый эффективный инструмент для создания у человека ощущения того, что он живет в правильном месте.

Если человек живет порой не реальностью, а иллюзиями, то мы проигрываем не столько в реальности, сколько в иллюзиях, в вере человека в свой город, страну. У города должна быть мечта. У нации должна быть мечта, и, может быть, именно она должна быть зафиксирована в общественном договоре. Наличие мечты и отсутствие страха могут создать великую страну.

Никто не без изъяна

Каждая из сторон общественного договора имеет свои изъяны.

Власть убеждена в том, что методом централизации она решит все проблемы, и базируется на логике наведения порядка. Развал и беззаконие 1990-х, существование свободы без закона подтолкнули к наведению порядка путем усиления вертикали власти. Из одной крайности мы перешли в другую. Очень сложно обеспечить формулу «свобода — это когда человек подчиняется закону, а не другому человеку». Это тонкий баланс между беззаконием в форме полной свободы и беззаконием в форме диктатуры.

Бизнес, в свою очередь, воспринимает страну как дойную корову и ждет неурожайного года, чтобы вовремя ее зарезать. Серьезно страхуется размещением ресурсов за рубежом.

Население патерналистски настроено. Ментально ему нужен батюшка-царь, раздающий милостыню и время от времени пускающий кровь боярам.

При таком противоречии интересов вряд ли возможен какой-либо договор между сторонами. Самое неприятное то, что инициатором этого договора в существующих условиях может быть только сама власть, так как другим сторонам мешает страх стать врагом власти и потерять при этом все.

Мир несовершенен

Многие иллюзии, связанные с внешним миром, разрушаются на глазах. Соединенные Штаты уже не так экономически устойчивы, как всегда казалось. Мы понимаем, что их политики тоже не были так мудры, чтобы удержать страну с великой базовой идеей свободы от скатывания в идею потребления. Состояние экономики Европейского союза тоже небезоблачно, и никто не вложит свои средства только в евро. Осталось подождать завершения сказки про китайскую мудрость и благополучие. Мир несовершенен, это не наш исключительный недостаток. Вопрос только в том, хотим ли быть мы в этом мире гостями или хозяевами.

Статья продолжает цикл «Пермский договор», посвященный выработке общественного договора в России. Цикл подготовлен совместно с Пермским экономическим форумом. Статьи выходят по пятницам.

Статья опубликована в газете «Ведомости» от 23.09.2011 г.

Новые магистры

Сентябрь 20, 2011

Провел первое занятие с магистрами первого курса Высшей школы экономики и классического университета. Начали с разговора о их мотивах поступления на специальность «Государственное и муниципальное управление» и их жизненных планах. Вполне приличные студенты, с которыми можно и нужно работать. Немножко занижена планка целеполагания. К сожалению, не слишком многого они хотят от жизни, не слишком амбициозные цели себе ставят.

Важно превратить их обучение в исследовательскую работу на нашей площадке. Чтобы не плодить никому не нужных рефератов и дипломных работ, предложил им иной порядок подведения итогов года. Статья в журнале из списка ВАК — оценка «отлично», статья в любом другом журнале, включая сборник студенческих работ — оценка «хорошо», остальные сдают экзамен с целью получить оценку «удовлетворительно». Нелегкая задачка, поэтому прошу всех коллег оказывать всяческую поддержку магистрам. Прошу представлять им любую информацию и буду признателен, если вы сочтете возможным тратить на них свое время. Считаю это важным для всех нас. Руководство магистром будем оценивать как исполнение задачи второго-третьего уровня.

Открытые коды управления регионом

Июль 8, 2011

«…Политические задачи субъектов Федерации, такие как обеспечение социальной стабильности, организация взаимодействия с политическими партиями и другие …полностью выведены из сферы деятельности правительства края и отнесены к компетенции администрации губернатора. Это позволило создать условия, при которых правительство не имеет возможности ссылаться ни на какие иные цели, кроме  вышеизложенных.

В результате организации такой системы создан единый кодификатор целей.  Он используется в качестве основы для многих иных управленческих  документов.  Если по данному кодификатору раскладываются доходы и расходы субъекта, получается управленческий бюджет; если к нему добавляются показатели эффективности, сроки и имена ответственных за их выполнение, кодификатор превращается в план работы Правительства. Если к нему добавить ожидаемые результаты деятельности, этот документ будет называться Программой социально-экономического развития или докладом об ожидаемых результатах. В связи с этим, кодификатор целей является базовым управленческим документом».

Из статьи О.А.Чиркунова

«Технология государственного управления:

делегирование полномочий», опубликованной в журнале

«Государственная служба» №2 за этот год.

 

В предлагаемой публикации читатели познакомятся с кодификатором целей правительства Пермского края.

Основной спецификой управления регионом является множественность сфер ответственности. В рыночном секторе даже самая крупная корпорация является специализированной. Государственные же органы отвечают за решение разных на первый взгляд не взаимосвязанных проблем и при этом чаще всего, в отличие от бизнеса, вынуждены использовать не прямые, а косвенные методы управления процессом.

Любая сложная проблема требует структурирования. Ниже приведено структурирование целей при управлении субъектом Федерации. Это кодификация целей. Она является основой (оглавлением) для программы социально-экономического развития, управленческого бюджета и плана работы правительства.

Разработанная в Пермском крае кодификация основывается на идеологии конкурентного развития. Суть этой идеологии в том, что конкуренция и рынок далеко не исчерпали себя. Задача государственных органов – корректировать несовершенство рыночного механизма, но не подменять его.

Хотим мы это признавать или нет, но между регионами существует конкурентная борьба – за жителей, бизнес, транспортные и туристические потоки. К сожалению, чаще это борьба за федеральный бюджетный ресурс. Открытая публикация кодов управления регионом позволяет конкурентам понять логику управления Пермским краем. Это делается нами осознанно. Каждому субъекту, который планирует развиваться в конкурентной борьбе за жителей и бизнес, а не за федеральный ресурс, необходимо внедрение понятных и прозрачных отношений между регионами. В этом смысле все заинтересованы в продвижении любого из конкурентов в создании рыночной модели управления, а в иных целях эта кодификация и не может быть использована.

1.                                           Развитие человеческого потенциала
1.1.               Стабилизация численности населения
1.1.1 Повышение рождаемости в успешных семьях
1.1.1.1. Положительное сальдо миграции молодежи  в возрасте  до 30 лет
1.1.1.2. Мотивация родителей  на рождение второго и последующих детей
1.1.1.2.1. Снижение трудоемкости воспитания ребенка
1.1.1.2.1.1. Обеспечение выплат семьям, чьи дети не посещают муниципальные дошкольные образовательные учреждения
1.1.1.2.1.2. Развитие рынка негосударственных  услуг в сфере дошкольного образования
1.1.1.2.1.2.1. Содействие развитию частного бизнеса в дошкольном образовании
1.1.1.2.1.2.2. Развитие концессионных процессов в дошкольном образовании
1.1.1.2.1.3. Управление сетью муниципальных дошкольных образовательных учреждений
1.1.1.2.2. Создание дополнительных мотиваций в проекте « Молодая семья» на рождение второго и последующего ребенка
1.1.1.3. Увеличение числа семей, способных иметь  детей
1.1.1.3.1. Проведение медицинских манипуляций по восстановлению способности к деторождению
1.1.1.3.2. Повышение репродуктивного здоровья населения
1.1.1.3.2.1. Предупреждение отклонений в репродуктивном здоровье несовершеннолетних
1.1.1.3.2.2. Предупреждение нежелательной беременности женщин (снижение числа абортов)
1.1.1.3.2.3. Профилактика репродуктивной дисфункции у мужчин
1.1.2. Снижение смертности в возрасте от 0 до 65 лет
1.1.2.1. Снижение младенческой и детской смертности
1.1.2.1.1. Маршрутизация потоков беременных на соответствующий уровень оказания медицинской помощи
1.1.2.1.2. Снижение младенческой смертности в возрасте от 0 до 1 месяца
1.1.2.1.3. Снижение младенческой смертности в возрасте                                  от 1 месяца до 1 года
1.1.2.1.4. Снижение численности детей, находящихся в социально опасном положении, в возрасте от 0 до 1 года
1.1.2.2. Снижение смертности в трудоспособном возрасте
1.1.2.2.1. Снижение смертности от внешних причин
1.1.2.2.1.1. Снижение числа погибших в результате совершенных преступлений
1.1.2.2.1.2. Снижение смертности по причине самоубийств
1.1.2.2.1.3. Снижение смертности в результате чрезвычайных ситуаций,  пожаров и происшествий
1.1.2.2.1.4. Снижение смертности в результате дорожно-транспортных происшествий
1.1.2.2.1.4.1. Приведение в нормативное состояние автомобильных дорог общего пользования
1.1.2.2.1.4.2. Сокращение времени доезда оперативных служб путем размещения единой диспетчерской информационной системы
1.1.2.2.1.5. Снижение смертности в результате отравления алкоголем и прочих отравлений
1.1.2.2.1.6. Снижение производственного травматизма со смертельным исходом
1.1.2.2.2. Снижение смертности от болезней системы кровообращения
1.1.2.2.2.1. Раннее выявление факторов риска сердечно-сосудистых заболеваний
1.1.2.2.2.2. Профилактика сердечно-сосудистых осложнений у больных  заболеваниями системы кровообращения
1.1.2.2.2.3. Совершенствование системы маршрутизации потоков больных в соответствии с уровнем оказания медицинской помощи
1.1.2.2.3. Снижение смертности от новообразований
1.1.2.2.3.1. Обеспечение своевременной диагностики новообразований на ранних стадиях
1.1.3. Обеспечение положительного сальдо миграции
1.1.3.1. Создание условий для профессионального роста и самореализации
1.1.3.2. Создание комфортной среды обитания
1.1.3.3. Создание насыщенной культурной среды
1.1.3.4. Создание безопасной среды
1.1.3.4.1. Снижение уровня преступности
1.1.3.4.1.1. Сокращение числа нераскрытых грабежей и разбоев
1.1.3.4.1.2. Упорядочение и контроль рынка сбыта товаров «группы риска»
1.1.3.4.1.3. Снижение повторной преступности
1.1.3.4.1.4. Снижение количества несовершеннолетних, совершивших преступления и общественно опасные деяния
1.1.3.4.1.5. Снижение рисков социального неблагополучия населения
1.1.3.4.1.5.1. Снижение численности детей-сирот, детей, оставшихся без  попечения родителей
1.1.3.4.1.5.2. Снижение численности детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, находящихся в трудной жизненной ситуации
1.1.3.4.1.5.3. Уменьшение числа наркопотребителей
1.1.3.5. Качественное образование
1.1.3.5.1. Повышение привлекательности общего образования
1.1.3.5.1.1. Повышение качества образования в начальной школе
1.1.3.5.1.2. Повышение качества образования в основной школе
1.1.3.5.1.3. Повышение качества образования в средней школе по результатам единого государственного экзамена по всем предметам
1.1.3.5.1.3.1. Улучшение результата единого государственного  экзамена по предметам естественно-научного цикла и информатике
1.1.3.5.1.3.2. Улучшение результатов единого государственного экзамена по математике
1.1.3.5.1.3.3. Повышение качества образования по иностранному языку
1.1.3.5.1.4. Поддержка одаренных детей
1.1.3.5.1.5. Развитие электронных услуг в образовании
1.1.3.5.1.6. Создание современных условий для функционирования и развития образовательных учреждений
1.1.3.5.1.6.1. Формирование современной инфраструктуры образовательных учреждений
1.1.3.5.1.6.2. Внедрение современных финансовых механизмов в деятельность образовательных учреждений
1.1.3.5.1.6.3. Развитие кадрового потенциала отрасли
1.1.3.5.2. Повышение привлекательности высшего образования
1.1.3.6. Модернизация здравоохранения
1.1.3.7. Повышение качества предоставления услуг в сфере социальной политики
1.1.3.7.1. Выведение функций по приему граждан на аутсорсинг
1.1.3.7.2. Организация межведомственного информационного обмена
1.1.3.7.3. Развитие электронных услуг
1.2.                                    Повышение качества населения. Обеспечение баланса работающего и неработающего населения
1.2.1. Увеличение числа официального работающих                                   (плательщиков ЕСН и НДФЛ)
1.2.2. Сокращение численности неработающего населения
1.2.2.1. Повышение уровня здоровья молодежи
1.2.2.1.1. Проект «Спортивный клуб + Спортивный сертификат»
1.2.2.1.2. Проект «Олимпийский тренер»
1.2.2.1.3. Увеличение количества молодежи, участвующих в спортивных мероприятиях
1.2.2.2. Сокращение инвалидности в возрасте до 65 лет
1.2.2.2.1. Снижение детской инвалидности от управляемых причин
1.2.2.2.1.1. Генетическое консультирование семейных пар
1.2.2.2.2.1.2. Совершенствование системы реабилитации несовершеннолетних с установленной инвалидностью
1.2.2.2.2. Снижение инвалидности в трудоспособном возрасте
1.2.2.2.2.1. Снижение инвалидности от заболеваний органов кровообращения
1.2.2.2.2.2. Снижение инвалидности от онкологических заболеваний
1.2.2.2.2.3. Снижение инвалидности от туберкулеза
1.2.2.3. Сокращение численности лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы
1.2.2.4. Сокращение числа лиц, не работающих по причине недостаточной квалификации
1.2.2.4.1. Сокращение числа выпускников учреждений профессионального образования, не работающих по специальности
1.2.2.4.1.1. Повышение качества и доступности услуг начального и среднего профессионального образования
1.2.2.4.1.1.1. Формирование профессионального заказа на подготовку кадров на основе заявок работодателей
1.2.2.4.1.1.2. Повышение качества и доступности профессионального образования для детей из отдаленных территорий
1.2.2.4.1.1.3. Сокращение числа безработных граждан, не работающих по причине недостаточной квалификации
1.2.2.4.1.2. Повышение качества образования детей с ограниченными возможностями здоровья с целью последующего получения профессионального образования
1.2.2.4.1.2.1. Развитие инклюзивного образования детей с ограниченными возможностями здоровья
1.2.2.4.1.2.2. Развития дистанционного образования детей-инвалидов
2.                   Экономическое развитие
2.1. Генерация налогооблагаемой прибыли предприятий
2.1.1. Традиционные формы поддержки экономики
2.1.1.1. Увеличение доходов бизнеса
2.1.1.1.1. Лоббирование государственного федерального заказа
2.1.1.1.2. Лоббирование размещения заказа у естественных монополий
2.1.1.1.3. Привлечение федеральных финансовых средств
2.1.1.1.4. Освоение внутреннего потребительского рынка
2.1.1.1.5. Содействие выходу пермских предприятий на внешние рынки сбыта
2.1.1.1.6. Привлечение мировых лидеров, контролирующих рынки
2.1.1.2. Сокращение расходов бизнеса
2.1.1.2.1. Создание налоговых преференций
2.1.1.2.2. Обеспечение доступности финансового  ресурса
2.1.1.2.3. Снижение текущих издержек бизнеса
2.1.1.2.3.1. Создание конкурентной среды
2.1.1.2.3.2. Подготовка кадров для бизнеса
2.1.1.2.3.2.1. Повышение гибкости рынка труда и стимулирование легальной трудовой деятельности
2.1.1.2.3.2.2. Развитие инфраструктуры рынка труда
2.1.1.3. Снижение рисков для бизнеса
2.1.1.3.1. Снижение административных барьеров
2.1.1.4. Традиционные формы поддержки агропромышленного комплекса
2.1.1.4.1. Увеличение доли эффективных сельхозпредприятий
2.1.1.4.2. Создание системы кадрового обеспечения сельхозпредприятий эффективными руководителями и специалистами.
2.1.1.4.3. Развитие малых форм хозяйствования
2.1.1.4.4. Обеспечение эффективного использования земель сельхозназначения
2.1.1.4.5. Сокращение сроков оформления  документов
2.1.1.5. Традиционные формы поддержки лесопромышленного комплекса
2.1.1.5.1. Привлечение источников финансирования в отрасль
2.1.1.5.1.1. Привлечение средств в рамках реализации Киотского протокола
2.1.1.5.1.2. Привлечение средств международных финансовых организаций
2.1.1.5.2. Формирование рынка лесного ресурса
2.1.2. Модернизация отраслей экономики
2.1.2.1. Создание предложения на рынке услуг
2.1.2.1.1. Развитие аутсорсинга в бюджетной сфере
2.1.2.1.2. Развитие аутсорсинга бухгалтерских услуг
2.1.2.2. Развитие кооперации в промышленности
2.1.2.2.1. Создание технопарков
2.1.2.2.2 Создание центра субконтрактинга
2.1.2.3. Создание условий для развития малого и среднего бизнеса
2.1.2.3.1. Увеличение доли предприятий малого и среднего бизнеса в экономике
2.1.2.3.2. Создание условий для формирования компетенций в сфере туризма
2.1.2.4. Развитие дизайна
2.1.2.5. Повышение энергоэффективности
2.1.2.5.1. Снижение энергопотребления промышленных предприятий, проект «Бережливое производство»
2.1.2.5.2. Переход на энергоэффективные осветительные приборы за счет создания и развития рыночных  условий
2.2.          Генерация доходов населения
2.2.1 Увеличение среднего уровня оплаты труда в экономике
2.2.2. Увеличение числа рабочих мест в экономике
2.3.          Генерация доходов бюджета
2.3.1. Рост поступлений в бюджет от уплаты налога на прибыль
2.3.1.1. Привлечение центров прибыли
2.3.2 Рост поступлений в бюджет от уплаты налога на доходы физических лиц
2.3.3. Рост поступлений в бюджет от уплаты налога на имущество организаций
2.3.4. Рост поступлений в бюджет от уплаты акцизов
3.             Создание комфортной среды проживания
3.1. Создание комфортного жилья (квартира-дом-двор)
3.1.1. Создание новой типологии жилья
3.1.1.1. Создание новых типов многоэтажной квартальной застройки
3.1.1.2. Создание типовых проектов индивидуального жилищного строительства
3.1.1.3. Создание типологии таунхаусов
3.1.2. Увеличение объемов строительства жилья
3.1.2.1. Обеспечение предложения на рынке жилья
3.1.2.1.1. Обеспечение застройщиков земельными участниками
3.1.2.1.2. Обеспечение земельных участков инженерной и дорожной инфраструктурой
3.1.2.1.3. Стимулирование индивидуального жилищного строительства
3.1.2.2. Поддержка спроса на жилье
3.1.2.2.1 Развитие ипотечного жилищного кредитования
3.1.2.2.2. Финансовая поддержка молодых семей в приобретении жилья
3.1.2.2.3. Федеральная финансовая поддержка обеспечения отдельных категорий граждан жильем
3.1.3. Минимизация платы за жилищно-коммунальные услуги
3.1.3.1. Формирование политики в сфере управления многоквартирных домов
3.1.3.1.1. Создание информационного портала для граждан о деятельности управляющих организаций
3.1.3.1.1.1. Раскрытие управляющими организациями информации о своей финансово-хозяйственной деятельности
3.1.3.1.2. Формирование перечня добросовестных управляющих организаций
3.1.3.2. Минимизация платы за жилищные услуги
3.1.3.2.1. Минимизация платы за содержание и текущий ремонт жилья
3.1.3.2.1.1. Привлечение средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на условиях долевого финансирования
3.1.3.2.1.2. Реализация приоритетного регионального проекта «Достойное жилье»
3.1.3.3. Минимизация платы за коммунальные услуги
3.1.3.3.1. Минимизация платы за тепловую энергию
3.1.3.3.1.1. Снижение объема потребления тепла потребителем
3.1.3.3.1.1.1. Предоставление субсидий на долевое финансирование мероприятий по установке общедомовых приборов учета потребления тепловой энергии
3.1.3.3.1.1.2. Утверждение перечня обязательных мероприятий по энергосбережению для собственников помещений
3.1.3.3.1.2. Установление нормативов потребления тепловой энергии, соответствующих фактическому потреблению
3.1.3.3.2 Минимизация платы за услуги по водоснабжению и канализации
3.1.3.3.2.1. Снижение объема потребления воды
3.1.3.3.2.1.1. Предоставление субсидий на долевое финансирование мероприятий по установке общедомовых приборов учета потребления воды
3.1.3.3.2.1.2. Утверждение для собственников помещений перечня обязательных мероприятий по энергосбережению
3.1.3.3.2.2. Снижение стоимости потребляемой воды
3.1.3.3.2.2.1. Реализация программы «Чистая вода»
3.1.3.3.2.2.2. Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры
3.1.3.3.2.3. Установление нормативов потребления воды, соответствующих фактическому потреблению
3.1.3.3.3. Минимизация платы за услуги по электроснабжению и газоснабжению
3.1.3.3.3.1. Снижение объема потребления газа и электрической энергии
3.1.3.3.3.1.1. Создание системы предоставления субсидий на долевое финансирование мероприятий по установке общедомовых приборов учета потребления  газа и электрической энергии
3.1.3.3.3.1.2. Утверждение перечня обязательных мероприятий по энергосбережению для собственников помещений
3.1.3.3.3.2. Установление нормативов потребления газа и электрической энергии, соответствующих фактическому потреблению
3.1.3.3.4. Реализация проекта «Энергоэффективный квартал» в существующей застройке
3.1.3.3.5. Совершенствование тарифного регулирования
3.1.4. Повышение  безопасности эксплуатации жилищного фонда
3.1.4.1. Переселение граждан из аварийного и ветхого жилья
3.1.4.1.1. Предоставление финансовой      поддержки муниципальным образованиям на реализацию полномочий по капитальному ремонту многоквартирных домов
3.1.4.1.1.1. Выполнение органами местного самоуправления показателей реформирования отрасли жилищно-коммунального хозяйства
3.1.4.1.1.2. Реализация региональных адресных программ
3.1.4.1.2. Реализация приоритетного регионального проекта «Достойное жилье»
3.1.4.1.2.1. Ликвидация ветхих (аварийных) домов
3.1.4.2. Осуществление капитального ремонта многоквартирных домов
3.1.4.2.1. Предоставление финансовой поддержки муниципальным образованиям на реализацию полномочий по капитальному ремонту многоквартирных домов
3.1.4.2.1.1. Выполнение органами местного самоуправления показателей реформирования отрасли жилищно-коммунального хозяйства
3.1.4.2.1.2. Реализация региональных адресных программ
3.1.4.2.2. Реализация приоритетного регионального проекта «Достойное жилье»
3.1.4.2.2.1. Реализация подпроекта «Капитальный ремонт многоквартирных домов»
3.1.5. Благоустройство дворов
3.1.5.1. Утверждение схем территориального планирования муниципальных образований края
3.1.5.2. Привлечение средств федерального  бюджета на проведение мероприятий по благоустройству дворовых территорий в административных центрах
3.2.        Создание благоустроенных кварталов и районов городов
3.2.1. Приведение в нормативное состояние внутриквартальных дорог и тротуаров
3.2.1.1. Создание эталонного решения благоустроенных кварталов краевого центра
3.2.1.1.1. Оценка существующих внутриквартальных дорог и тротуаров
3.2.1.1.1.1. Исследование типового расположения внутриквартальных дорог и тротуаров с точки зрения градостроительной документации
3.2.1.1.1.2. Проведение обследования внутриквартальных дорог и тротуаров на предмет соответствия нормативным документам
3.2.1.1.1.3. Формирование реестра типовых внутриквартальных дорог и тротуаров
3.2.1.1.2. Выработка требований к эталонному решению
3.2.1.1.2.1. Разработка требований к эталонному решению согласно выводам оценки внутриквартальных дорог и тротуаров и сформированного реестра
3.2.1.1.2.2. Разработка требований к эталонному решению согласно Генеральному плану г.Перми
3.2.1.1.3 Разработка эталонного проектного решения
3.2.1.1.3.1. Проектирование типовых решений для групп реестра
3.2.1.2. Тиражирование эталонного решения благоустроенных кварталов и районов городов
3.2.2 Приведение в нормативное состояние парков, скверов и других общественных пространств
3.2.3. Оптимальная организация парковочного пространства
3.3.           Комфортная общегородская среда
3.3.1.

Обеспечение приоритета общественного транспорта 

3.3.1.1.  Создание выделенных полос для общественного транспорта
3.3.1.2.  Ограничение использования личного транспорта
3.3.1.3. Минимизация стоимости перевозок общественным автотранспортом на городских маршрутах
3.3.1.3.1. Совершенствование тарифного регулирования
3.3.1.3.1.1. Отказ от установления фиксированного тарифа , переход на утверждение предельных уровней тарифов
3.3.1.3.1.2. Создание правильных мотивов при субсидировании убыточных маршрутов
3.3.1.3.2. Обновление подвижного состава на трамвайных маршрутах
3.3.2. Повышение качества улично-дорожной сети
3.3.2.1. Создание эталонного решения организации улично-дорожной сети на примере города Перми
3.3.2.1.1 Оценка существующего состояния улично-дорожной сети
3.3.2.1.2. Формирование типовых требований к объектам улично-дорожной сети
3.3.2.2. Тиражирование эталонного решения
3.3.3. Инфраструктурные проекты в городе
3.3.3.1. Реконструкция железнодорожного вокзала г. Перми
3.3.3.2. Строительство нового аэропорта
3.3.3.3. Обеспечение транспортной связи аэропорта с центром города
3.3.4. Обеспечение безопасного передвижения пешеходов
3.3.5. Обеспечение функционирования комплексной системы обращения с твердыми бытовыми отходами
3.3.5.1. Эффективное обращение с твердыми бытовыми отходами
3.3.5.1.1. Внедрение раздельного сбора отходов потребления
3.3.5.1.2. Строительство комплексов по переработке отходов потребления и вторсырья, мусороперегрузочных станций, объектов сортировки
3.3.5.1.2.1. Строительство межмуниципальных полигонов ТБО, отвечающих нормативно-техническим требованиям
3.3.5.1.2.2. Строительство мусоросортировочных заводов
3.3.5.1.2.3. Строительство объектов по переработке вторичных материальных ресурсов
3.3.6. Повышение качества инженерной инфраструктуры
3.3.7. Строительство объектов общественной инфраструктуры
3.3.7.1. Строительство и реконструкция комплекса зданий театра оперы и балета
3.3.7.2. Реконструкция «Речного вокзала» под размещение музея современного искусства
3.3.7.3. Строительство Центра сердечно-сосудистой хирургии
3.3.7.4. Строительство краевого перинатального центра
3.4.       Повышение качества инфраструктуры регионального значения
3.4.1. Снятие основных инфраструктурных рисков
3.4.1.1. Строительство объектов электроэнергетики
3.4.1.2. Строительство объектов газоснабжения
3.4.2. Приведение в нормативное состояние автомобильных дорог общего пользования
3.4.3. Организация бесперебойного функционирования связи в местах проживания и массовых перемещений населения
3.4.4 Минимизация стоимости перевозок общественным пассажирским транспортом на краевых маршрутах пригородного и междугородного сообщения
4.       Управление ресурсами
4.1. Максимизация доходов бюджета от использования природных ресурсов
4.1.1. Максимизация доходов бюджета от использования земельных ресурсов
4.1.2. Максимизация доходов бюджета от использования лесных ресурсов
4.1.3. Максимизация доходов бюджета от использования недр
4.1.4. Максимизация поступлений в консолидированный бюджет края платы за негативное воздействие на окружающую среду
4.1.5. Повышение эффективности использования водных ресурсов
4.1.6. Максимизация доходов бюджета от использования объектов животного мира
4.2.  Максимизация доходов от использования краевого и муниципального имущества
4.2.1. Повышение эффективности управления государственным и муниципальным имуществом
4.2.1.1. Совершенствование учета краевого и муниципального имущества
4.2.1.2. Максимизация доходов от передачи краевого и муниципального имущества в возмездное пользования
4.2.1.2.1. Передача краевого имущества в возмездное пользование (аренда, концессия, доверительное управление)
4.2.1.2.2. Обеспечение передачи муниципального имущества в возмездное пользование (аренда, концессия, доверительное управление)
4.2.1.2.3. Ликвидация задолженности по арендной плате за краевое имущество
4.2.1.2.4. Обеспечение ликвидации задолженности по арендной плате за муниципальное имущество
4.2.1.3. Максимизация доходов от продажи за краевое и муниципального имущества
4.2.1.3.1. Обеспечение продажи краевого имущества
4.2.1.3.2. Обеспечение поступления доходов от продажи муниципального имущества
4.2.1.4. Обеспечение поступлений от участия в уставных капиталах государственных, муниципальных предприятий
4.2.1.5. Обеспечение управления краевым и муниципальным имуществом
4.2.1.5.1. Обеспечение государственной регистрации права собственности края на объекты недвижимого имущества
4.2.1.5.2. Обеспечение регистрации права собственности муниципальных образований на объекты недвижимого имущества
4.2.1.5.3. Контроль за использованием краевого имущества
4.3.          Обеспечение безопасной экологической среды
4.3.1. Охрана атмосферного воздуха
4.3.2. Охрана земель
4.3.3. Охрана, защита и воспроизводство лесов
4.3.4. Охрана и восстановление водных объектов
4.3.5. Сохранение объектов природного наследия
4.3.6. Сохранение и преумножение охотничьих ресурсов
5.             Развитие территорий
5.1. Рост самообеспеченности муниципальных образований
5.1.1. Рост доходов бюджетов муниципальных образований
5.1.2. Повышение эффективности расходов муниципальных образований
5.1.2.1. Повышение эффективности текущих расходов бюджетов муниципальных образований
5.1.2.1.1. Введение персонифицированного учета бюджетных услуг
5.1.2.1.2. Внедрение современных финансовых механизмов в деятельность образовательных учреждений
5.1.2.1.3. Сокращение числа муниципальных унитарных предприятий
5.1.2.1.4. Оптимизация расходов на содержание органов местного самоуправления
5.1.2.2. Повышение эффективности бюджетов развития муниципальных образований
5.1.2.2.1. Развитие института софинансирования расходов
5.1.2.2.2. Строительство муниципальных объектов в территориях, имеющих перспективы развития
5.1.2.2.3. Привлечение кредитного ресурса на строительство муниципальных объектов
5.1.2.2.4. Привлечение средств бизнеса для инвестирования в объекты социального и общественного назначения
5.1.3. Снижение рисков в муниципальных образованиях
5.1.3.1. Мониторинг социально-экономической ситуации в территориях и выявление рисков жизнеобеспечения населения
5.1.3.2. Взаимодействие с органами местного самоуправления по оперативному устранению проблем и рисков жизнеобеспечения населения
5.1.3.3. Планирование развития территорий
5.1.4.1. Территориальное планирование
5.1.4.1.1. Формирование единых принципов при градостроительном проектировании в целях компактного и комфортного проживания населения
5.1.4.1.2. Схема территориального планирования края с учетом оптимизации системы расселения
5.1.4.1.3. Документы территориального планирования муниципальных районов и сельских поселений
5.1.4.2. Развитие городов в соответствии с принятыми стратегическими документами
5.1.4.3. Создание единых подходов при разработке программных документов социально-экономического развития муниципальных образований
5.1.4.3.1. Разработка унифицированной модели Программы социально-экономического развития муниципалитета
5.1.4.3.2. Методика анализа уровня социально-экономического развития территорий
5.1.4.3.3. Принятие программ социально-экономического развития муниципальных образований
5.1.4.3.4. Принятие комплексных инвестиционных планов модернизации моногородов
5.1.5. Развитие местного самоуправления
5.1.5.1. Формирование экономической и социальной активности населения
5.1.5.1.1. Активизация института самообложения граждан
5.1.5.1.2. Создание условий для участия граждан в местном самоуправлении
5.1.5.2. Оптимальное административно-территориальное устройство
5.1.5.2.1. Укрупнение поселений для повышения финансовой и социально-экономической устойчивости
5.1.5.2.2. Преобразование муниципальных образований путем объединения в городские округа
5.1.5.2.3. Оптимизация структуры администраций органов местного самоуправления
5.1.5.2.4. Формирование условий для компактного проживания на территории края
5.1.5.3. Мотивация глав муниципальных образований на достижение результатов социально-экономического  развития
5.1.5.3.1. Стимулирование муниципальных образований на достижение лучших показателей социально-экономического развития
5.1.5.3.2. Выявление лучших по эффективности работы муниципальных образований
5.1.5.3.3. Обеспечение единства целеполагания краевой и муниципальной власти при выработке согласованных подходов социально-экономического развития края
5.1.5.3.4. Подведение итогов социально-экономического развития муниципальных образований
5.1.5.3.5. Обеспечение единства краевой и муниципальной информационно-аналитической базы
5.1.5.4. Формирование профессиональных компетенций муниципальных служащих
6.      Повышение эффективности деятельности государственных краевых и муниципальных учреждений
6.1.  Повышение средней заработной платы работников государственных краевых и муниципальных учреждений социальной сферы
6.1.1 Повышение средней заработной платы работников государственных краевых учреждений здравоохранения
6.1.1.1. Увеличение доли фонда оплаты труда в стоимости  услуг государственных краевых учреждений здравоохранения
6.1.1.1.1. Формирование полного тарифа на услуги  государственных краевых учреждений здравоохранения
6.1.1.1.2. Увеличение доходной части бюджета государственных краевых учреждений здравоохранения
6.1.1.1.3. Экономия расходной части бюджета государственных краевых учреждений здравоохранения
6.1.1.1.3.1. Оптимизация  имущественных комплексов государственных краевых учреждений здравоохранения
6.1.1.1.3.2. Покупка непрофильных (профильных) услуг государственными краевыми учреждениями здравоохранения у сторонних организаций
6.1.1.1.3.3. Повышение энергетической эффективности государственных краевых учреждений здравоохранения
6.1.1.1.3.4. Ведение персонифицированного учета бюджетных услуг
6.1.1.1.4 Приведение сети государственных краевых учреждений здравоохранения в нормативное состояние
6.1.1.1.4.1. Устранение  государственными краевыми учреждениями здравоохранения предписаний надзорных органов
6.1.1.1.4.2. Приведение сети государственных краевых учреждений здравоохранения в соответствие с нормативами в режим готовности ГО и ЧС
6.1.1.1.4.3. Сопровождение строительства и реконструкции зданий учреждений здравоохранения
6.1.1.2. Оптимизация штатной численности государственных краевых учреждений здравоохранения при сохранении фонда оплаты труда
6.1.1.2.1. Совершенствование отраслевой системы оплаты труда в государственных краевых учреждениях здравоохранения
6.1.1.2.2. Реорганизация государственных краевых учреждений здравоохранения
6.1.2. Повышение средней заработной платы работников государственных краевых учреждений образования, культуры и спорта
6.1.4. Повышение средней заработной платы работников муниципальных учреждений социальной сферы
6.1.4.1. Увеличение фонда оплаты труда в стоимости услуг муниципальных учреждений социальной сферы
6.1.4.1.1. Увеличение доходной части бюджета муниципальных учреждений социальной сферы через внедрение иных организационно-правовых форм муниципальных учреждений социальной сферы
6.1.4.1.2. Экономия расходной части бюджета  муниципальных учреждений социальной сферы через покупку непрофильных (профильных) услуг муниципальными учреждениями социальной сферы у сторонних организаций
6.1.4.2. Снижение численности работников муниципальных учреждений социальной сферы при сохранении фонда оплаты труда
6.2. Передача муниципальных стационарных учреждений здравоохранения в собственность Пермского края
6.3.      Концессия в сфере  социального  обслуживания.

Разделы кодификатора целей правительства Пермского края публикуются с различной  степенью детализации. Полный и актуализируемый  текст кодификатора размещен в интернете по адресу: www.chirkunov.wordpress.com

Статья опубликована в журнале «Государственная служба» №3 за 2011 г.

Кейс Кристиансе: Мастер-план даёт новые возможности

Май 12, 2011

ПРОЕКТ РОССИЯ Каким образом вы получили заказ на мастер-план Перми, как долго над ним работали, сколько в этой работе участвовало человек?

Кейс Кристиансе Нас рекомендовал профессор Роберт Тавенор, руководитель городских программ Лондонской школы экономики, магистратуре которой сенатор Сергей Гордеев предоставлял исследовательские гранты. Сенатор Гордеев пригласил нас посетить Пермь, где мы познакомились с губернатором Олегом Чиркуновым и мэром города Игорем Шубиным. Потом мы вместе посетили район Хафен-сити в Гамбурге, мастер-планирование которого вел КСАР. После чего нам было предложено заняться урбанистическим развитием Перми.

Мы собрали команду, объединившую урбанистов, архитекторов, ландшафтных архитекторов и дизайнеров общественных пространств, специалистов по наследию, инженеров-транспортников и др. Мы работаем над этой темой в течение уже полутора лет. Ею постоянно занимаются в среднем 10-15 человек, представителей разных компаний. Если же считать специалистов, которых мы привлекали в различные «горячие» периоды, то в целом число работающих над этим проектом составляет 85 человек.

ПР  До какой степени вы смогли вникнуть в российские законы, строительные нормы и правила, устоявшуюся практику?

КК У нас в штате есть несколько русских сотрудников. Также мы находимся в плотном контакте со специалистами в области российского градостроительства — например, с Константином Трутневым из московского Института экономики города и Андреем Головиным, руководителем МАУ «Бюро городских проектов». Оба они сейчас координируют разработку генплана, основанного на Стратегическом мастер-плане (СМП).

С другой стороны, мы постоянно обменивались информацией с различными специалистами из Перми. Это не только помогло нам вникнуть в местные регламенты, но и сформулировать необходимые дополнения и уточнения к ним. Внесение этих дополнений и уточнений, конечно, уже дело местных властей, они должны быть поддержаны ими.

ПР Мастер-план напоминает нам прекрасно известную концепцию развития центра объединенного Берлина Ханса Штимана — так называемые шварцпланы (см. подробно Пi3.- Ред.). В свое время эта концепция была раскритикована многими «прогрессивными» архитекторами за свой консерватизм, пост- или антимодернистский характер. Одним из таких критиков, насколько я помню, был Рем Колхаас — ваш бывший коллега по ОМА. Можем ли мы рассматривать СМП как ваш вклад в современную архитектурную полемику, или же вы считаете, что постмодернизм в градостроительстве утвердился уже неоспоримо?

КК Позитивный момент, связанный с Planwerk Innenstadt [1], заключается в том, что в результате его осуществления удалось лучше артикулировать и консолидировать сеть берлинских улиц и общественных пространств. В этом большая заслуга данного проекта. Отрицательным же его качеством является определенный догматизм, отражающийся в навязывании «каменной» архитектуры, домов традиционных форм, единого архитектурного языка, узкого круга типологий, замкнутых по периметру кварталов и строгих высотных ограничений. Planwerk в этом смысле стал скорее «сдерживающим корсетом», нежели рамками, открывающими новые возможности.

Мы же хотим, чтобы СМП предоставил скорее благодатную почву для развития, нежели рассматривался как сдерживающий инструмент. Сеть улиц и общественных пространств призвана упорядочить организацию полуприватных и приватных зон. Ее рисунок должен стать более ясным и связанным для того, чтобы облегчить ориентацию в том хаосе, который царит сейчас во множестве районов Перми. Периметр кварталов обретает четкость, и эта четкость, так сказать, имеет «двойное дно» — она, в первую очередь, призвана не ограничивать, а стимулировать активность. В определенных рамках объемы зданий могут быть свободными, архитектурная форма оценивается исходя из профессиональных, а не идеологических критериев. Мы не рассуждаем в русле оппозиции модернизм-постмодернизм, скорее мы рассуждаем в рамках исторических парадигм: аграрный город, индустриальный город, постиндустриальный город, информационный и глобальный город. Город должен быть комфортным, зеленым, экологически чистым пространством, где промышленность и «индустрия знаний» развиваются рука об руку с культурой и экономикой социальной сферы.

ПР В советское время все люди жили в многоквартирных домах. Теперь же они имеют возможность поселиться в собственных коттеджах. Почему в мастер-плане под них не предусмотрена земля?

КК_Это не правда. Тут в СМП все достаточно четко. Мы рассматриваем эту придирку как часть спланированной кампании по дискредитации СМП, чтобы в конечном итоге он не был реализован.

Для индивидуальной малоэтажной застройки СМП предусматривает обширные пространства как в пределах Перми, так ив ее городах-спутниках. В регламентах нового строительства для центральных районов предусмотрены дома с отдельным входом с улицы. В таких пилотных проектах, как застройка квартала 179 [2], предусматривается возведение сблокированных вилл; новые районы, например «Ива» [3], способны вместить множество домов малой этажности; города-спутники предоставляют прекрасные возможности для строительства индивидуальных и блокированных домов. Вдоль правого берега Камы можно создавать живописную пригородную застройку. Можно сказать, что мы зарезервировали больше земель для индивидуальных домов, чем их в состоянии переварить рынок.

ПР Российское общество формировалось в условиях жестких ограничений на строительство, когда планировочные инициативы исходили сверху и не учитывали реальных нужд людей. Теперь же люди пестуют собственную личную свободу — свободу водить автомобиль, жить в своем доме. Мастер-план же предлагает им опять пересесть на общественный транспорт, забыть мечту о частном доме. Насколько это оправданно?

КК Повторюсь, никто не заставляет людей жить в квартирах. Также никто не заставляет их отказаться от автомашин. Но, как и в любой развитой стране, город размеров Перми нуждается в высококачественном общественном транспорте, который мог бы конкурировать с частными автомобилями, а также нуждается в ограничениях автомобильного движения в центре, чтобы избежать заторов, проблем с парковкой и высоким загрязнением окружающей среды. К тому же, контур красных зон, который мы вводим для Перми, призван ограничить излишнее растекание городской ткани, провоцирующее увеличение транспортных потоков. Принцип красных зон также дает возможность плотнее сосредоточить потенциальных пассажиров общественного транспорта и, следовательно, обеспечить эффективную загрузку его линий.

 ПР Но может ли архитектура оставаться равнодушной к воле народа?

КК Архитектура — да, но городское планирование — нет. Оно является коллективным действием, в котором устанавливаются взаимосвязи между разными слоями общества, оно имеет дело с такими категориями, как свобода и контроль. В демократическом обществе каждому должна даваться максимальная степень свободы, жестко контролировать надо только то, что действительно необходимо для обеспечения и поддержания качества среды в долгосрочной перспективе.

Один из стереотипов, который Пермь должна преодолеть как можно скорее, заключается во мнении, что не надо рационализировать использование земли и других ресурсов, поскольку в России их очень много итак. Это ошибка — наоборот, ресурсы следует использовать ответственно. Не надо забывать о будущих поколениях, они тоже имеют права.

ПР Решает ли транспортную проблему концепция «продольных и поперечных связей», предложенная в СМП?

КК_Эта концепция связана не только с транспортом. Она направлена на решение сразу нескольких задач — таких как создание четкой урбанистической ткани, ясной пространственной структуры, упрощение ориентации, придания улицам характера многофункциональных общественных пространств и т. д. Для всего этого нужна целостная улично-дорожная сеть: «продольные и поперечные связи», улицы, дороги по краям оврагов и долин. Не знаю, заметили ли вы, но в СМП постоянно используется слово «улица», а не «дорога», что позволяет лучше отразить ожидаемый характер пространства. Подобный подход гораздо шире создания транспортных связей и обеспечения определенной пропускной способности.

ПР Жители небольших поселений вокруг Перми, то есть вне установленных вашим мастер-планом «красных зон», чувствуют себя отрезанными от города. Могут ли они переехать в Пермь?

КК Во-первых, они не ощущают себя отрезанными — местные планировщики приписывают им эти ощущения. После создания хорошей дорожной и транспортной системы любой человек сможет быстро перемещаться из одного уголка агломерации в другой. Для этого-то мы и хотим избежать нового строительства вне «красных зон». В противном случае постоянные заторы и отсутствие нужного уровня загрузки общественного транспорта приведут как раз к тому, что город станет труднодоступным.

ПР Нужно ли менять какие-то нормы и другие правовые документы, чтобы реализовать этот проект?

КК Я бы сказал и да, и нет. СМП целиком разработан в соответствии с российскими нормами, в первую очередь теми, которые касаются здоровья и безопасности. Я имею в виду нормы инсоляции и противопожарные нормы.

В то же время, как вы знаете, градостроительные нормы в России постулированы в соответствующем СНиПе. В целом этот СНиП устарел. Он основан на микрорайонной модели и социалистической системе землепользования без частной собственности на землю. Однако только часть норм имеет сейчас законную силу. Это именно те нормы, которые касаются безопасности и здоровья. Все остальные подобной силы не имеют. Они не обязательны, однако же используются просто из-за отсутствия других государственных норм. Подготовка новых норм и техрегламентов — задача чрезвычайной неотложности. Это может быть также сделано на региональном или местном уровне.

Помимо этого минимальные изменения требуются в Правилах землепользования и застройки. Туда надо внести параметр высотности, а также некоторые дополнительные регламенты подзон.

ПР Насколько ваш проект реалистичен? Не имеем ли мы дело с утопией? Кто за все это будет платить? Не уйдут ли инвесторы в другие города, где строить проще и дешевле? Каким образом можно предотвратить такой отток?

КК СМП — не утопия. Это программа, которая работает на многих уровнях, включая такие, как покраска выделенных автобусных и трамвайных линий, создаваемых для ускорения движения общественного транспорта, или приобщение школьников к процессу очистки долин малых рек и превращения их в ухоженные парки. СМП — это стратегия на нескольких уровнях: региональном, уровнях большого и малого масштаба. Она охватывает и определенные инструменты планирования, и проекты зданий, и вопросы управления и обучения. Постепенно она может быть воплощена в жизнь. У СМП нет бюджета, его можно реализовывать как повсеместно, так и точечно -в определенных местах. Мы полагаем, что принцип консолидации застройки способен оздоровить земельный рынок, а также рынок недвижимости. Нынешняя вседозволенность создает ложную соревновательность, что вредит рынку в долгосрочной перспективе. Между возможностью и необходимостью надо установить более строгий баланс.

ПР Какова роль стратегии приоритетов?

 КК_ Это важная часть мастер-плана. Для успешного воплощения в жизнь СМП очень важно как можно скорее показать на примере пилотных проектов, чего же мы все-таки хотим: появление вещей в натуре поможет нам получить поддержку населения. Подобные проекты помогут создать смычку между концептуальным видением или градостроительным документом и состоянием реальных пространств.

Как сделать это — само по себе предмет особой стратегии. Она по многом отличается от других стратегий мастер-плана. Она не устанавливает тех или иных пространственных параметров или базовых принципов, зато предлагает метод структурирования и продвижения процесса принятия решений.

Мы стремимся, с одной стороны, создать и сохранить качественную среду для будущих поколений, а с другой — как можно скорее запустить и реализовать отдельные особо важные проекты. Установить приоритеты — это также признать ограниченность финансовых и прочих ресурсов. Это также стремиться к консенсусу между различными стейкхолдерами.

ПР Так чего же нам ждать в ближайшей перспективе?

КК Если говорить в целом, то надо как можно быстрее воплотить в жизнь качественные проекты жилья и общественных пространств. Если же говорить конкретно, то я выделил бы застройку территории нынешней психиатрической больницы, парк на городской набережной, реконструкцию и расширение Театра оперы и балета, реконструкцию Речного вокзала под музей PERMM, реконструкцию станции Пермь II и, возможно, создание университетского кампуса. Также очень важно создать новые проектные мастерские, организовать наблюдательный и экспертный советы, которые могли бы наладить экспертизу и контроль качества строительства в Перми.

Интервью взял Барт Голдхоорн


[1] Проект планировки центральной части Берлина

[2] Участок в самом центре Перми, ограниченный Комсомольским проспектом, улицами Успенского, Куйбышева и Революции.

[3] Район в восточной части Перми между городским центром и районом Мотовилиха.

Статья опубликована в журнале «Проект Россия / Пермь» № 56 от 1 апреля  2010

Технология государственного управления: делегирование полномочий

Май 11, 2011

В Пермском крае осуществлена попытка структурировать цели управления регионом, осознать их взаимосвязи и декомпозировать до уровня, позволяющего поставить конкретные задачи исполнителям.

Считается, что руководители субъектов Федерации перегружены работой. На это есть причины: управле­ние регионом включает очень широкий спектр задач. Важный вопрос в том, насколько эти задачи и функции можно структурировать и делегировать подчиненным, насколько возможно создать такую структуру, в которой все задачи делегируются и ни одна не остается в едино­личной ответственности губернатора. Смею утверждать, что такая система создана — это функционально-целе­вая модель управления, в соответствии с которой пра­вительство Пермского края работает уже семь лет. В этой модели любая управленческая задача отнесена к компетенции одного из шести функционально-целевых блоков.

Структурирование целей

В бизнесе все подчинено одной цели. Так или иначе — это получение прибыли. Если попытаться сформулировать единственную цель государственного управления, то не получится ничего кроме популистских лозунгов.

Это не говорит о том, что целей государственного управления не существует. Скорее, их более сложно структурировать и декомпозировать. Возможно, они будут спорны или противоречивы. Однако наличие целей само по себе важно для того, чтобы направить управленческий процесс в определенное русло. Если в результате неверного целеполагания выяснится, что развитие идет не в ожидаемом направлении, то цели можно откорректировать. Неправильно поставленные цели в любом случае лучше их отсутствия. При отсутс­твии задекларированных целей управленческие ошиб­ки не выявляются, и система работает не на результат, а на процесс.

В Пермском крае осуществлена попытка структу­рировать цели управления регионом, осознать их взаи­мосвязи и декомпозировать до уровня, позволяющего поставить конкретные задачи исполнителям.

Начало этапа структурирования было связано с реше­нием задачи, равносильной поиску ответа на вопрос: что появилось раньше, курица или яйцо? Есть ли единствен­ная цель управления, по отношению к которой осталь­ные цели являются подчиненными?

Выбор стоял между человеком и экономикой. Глав­ной целью может быть развитие экономики, а его следс­твием — благосостояние человека. С другой стороны, главной задачей, возможно, является благосостояние человека, а развитие экономики — лишь инструмент для ее решения.

От поиска ответа на этот вопрос пришлось отказаться и структурировать все, что происходит в существующем управленческом процессе, на несколько функциональ­но-целевых блоков: развитие человеческого потенциала, экономическое развитие, создание среды обитания, раз­ раз­витие муниципалитетов, управление ресурсами и управ­ление бюджетным сектором.

В процессе структурирования были сформулированы цели деятельности блоков и показатели, по достижению которых цель считается достигнутой. Практика показа­ла, что, несмотря на сложные взаимосвязи между этими блоками, в их ответственности находится полный спектр задач, решаемых органами госвласти края.

Развитие человеческого потенциала

Важная цель государства — человек, развитие человечес­кого потенциала. Это не лозунг, а экономическая неиз­бежность. На каждом этапе развития общества сущест­вовал дефицитный ресурс. Совсем недавно им был капи­тал. В наше время дефицитным ресурсом становится человек, в первую очередь человек мыслящий, а точнее — человек созидающий, способный создавать рабочие места не только для себя, но и для других.

Кроме этого сокращение численности трудоспособ­ного населения способствует усилению конкуренции за человека как за рабочие руки: кто-то должен зарабаты­вать средства на содержание пенсионеров, доля которых в общей численности населения постоянно растет.

Основной показатель оценки деятельности блока раз­вития человеческого потенциала очевиден — это числен­ность населения. Растет численность населения, значит, хорошо работает блок. Падает — значит, надо искать причины: люди уезжают, умирают, не хотят рожать и вос­питывать детей. Повышение рождаемости, сокращение смертности, регулирование процессов миграции — это задачи второго уровня, решаемые блоком развития чело­веческого потенциала.

Гораздо сложнее опуститься в декомпозиции целей еще на одну ступеньку. Это уже задача самого функци­онально-целевого блока. Обеспечение исполнения уста­новленных показателей — его забота.

От чего зависит рождаемость и как на нее может вли­ять государство? Есть объективные причины, от которых зависит рождаемость. Прежде всего это численность женщин фертильного возраста, то есть женщин, способ­ных рожать детей. Второй параметр, влияющий на рож­даемость, — это число детей в семье.

Попробуем спуститься еще на одну ступень в деком­позиции целей.

Как государство может влиять на число женщин, способных к деторождению? Основной инструмент -это миграция, возможность привлечения на свою тер­риторию молодых. Вторым инструментом является применение различного рода медицинских технологий, например, экстракорпорального оплодотворения, позво­ляющих иметь детей тем, кто не может этого сделать без медицинского вмешательства.

Аналогично можно разложить задачу по увеличению числа детей в семьях. Можно предположить, что при­нятие семьей решения о рождении второго и третьего ребенка в большой мере зависит от тех проблем, с кото­рыми родители столкнулись в процессе воспитания пер­венца. Воспитание ребенка — очень трудоемкий процесс, и потому возможность облегчить его может повлиять на мотивы иметь второго и третьего ребенка. У любой мо­лодой семьи существуют две основные проблемы — это отсутствие жилья и трудности с устройством ребенка в дошкольные учреждения. Помощь в снятии этих про­блем может повлиять на решение о рождении очередного ребенка.

Блоку развития человеческого потенциала необхо­димо определить не только количественные, но и качес­твенные показатели оценки человеческого потенциала. Человек должен быть здоровым (по крайней мере не инвалидом), образованным (то есть его профессиональ­ная подготовка должна позволять получить работу, обес­печивающую уровень потребностей) и, наконец, человек не должен быть преступником (как минимум не должен примкнуть к той категории, которая содержится в местах лишения свободы за счет общества).

Исходя из этой логики, блоку развития челове­ческого потенциала ставятся задачи и фиксируют­ся числовые показатели, за достижение которых он отвечает. В качестве ресурсов блоку передаются в оперативное управление министерства и ведомства, которые ранее было принято называть «социальными» — министерство здравоохранения, министерство обра­зования, министерство физической культуры и спор­та, министерство социального развития, министерство культуры, министерство общественной безопасности. Отнесение министерства общественной безопасности к указанному блоку является нехарактерным для других субъектов Федерации, однако представленная логика целеполагания допускает, что оно может находиться только в этом блоке.

Развитие экономики

Направления деятельности субъекта Федерации в целях экономического развития можно разделить на три боль­ших блока.

Во-первых, как бы нам ни хотелось «перепрыгнуть» из экономики сырьевой в экономику инновационную, это невозможно. Нам придется продолжать жить с тем, что у нас есть, поддерживая то, что приносит налоговые поступления в бюджет и, самое главное, создает рабочие места. Итак, первая задача региональной власти — созда­ние условий для существующих отраслей экономики. Эти условия создаются традиционными методами под­держки (см. подробнее: Чиркунов О.А. Традиционные формы региональной поддержки промышленности // Вопросы государственного и муниципального управле­ния. 2010. № 3. С. 73-88. — Ред.).

Во-вторых, понимая, что существующая экономика не выдерживает конкуренции по производительности труда, материало- и энергоемкости, понимая ее риски, включая зависимость от цен на мировом рынке нефти, власть должна ставить себе задачу модернизации эконо­мики. Сформулируем эту задачу как создание конкурен­тной экономики, способной производить востребован­ные рынком материальные ценности.

И, наконец, третье, и самое сложное. Богатство кон­центрируется не там, где производятся товары, даже если они производятся способом, наиболее эффективным из всех существующих. Богатство концентрируется там, где эти товары разработаны, там, где хранится идея их про­изводства и продажи. Успешными становятся те люди и компании, которые знают, какой товар, где и как необхо­димо произвести и продать потребителю, сформировав на него спрос. Это переход от экономики материального производства к экономике производства знаний (см. под­робнее: Чиркунов О.А. Амбиции многослойного города // Эксперт. 2010. №36 (720). С. 76-79. — Ред.).

Каждое из вышеназванных направлений декомпо­зируется на цели следующего уровня. Основным пока­зателем блока в целом является фонд оплаты труда как производная от числа рабочих мест и среднего уровня заработной платы в субъекте Федерации. Для достиже­ния поставленных целей блоку передаются в управление Министерство промышленности, инноваций и науки, Министерство сельского хозяйства, Министерство раз­вития предпринимательства и торговли и Агентство по занятости населения.

Создание среды обитания

Почему люди принимают решение жить в том или ином городе? Очень большое значение для принятия реше­ния имеет работа, особенно для тех, кому важна само­реализация. Но не меньшее значение для них имеет среда, насколько комфортен город и есть ли возможность профессионального общения. Задача третьего функцио­нально-целевого блока — создание такой среды в городах Пермского края.

Надо признать, что эта задача наименее подвержена структурированию. С точки зрения цифровых показа­телей ее можно формализовать соотношением цены и качества получаемых потребителем услуг. Например, стоимость жилья и его содержания должна быть ниже, чем в регионах-конкурентах при равном качестве, либо за те же денежные средства человек должен получить условия проживания лучшего качества.

Инструментом решения этой задачи стал мастер-план города Перми и план его реализации. В указанном плане существуют цели создания новых типов жилья, повышения плотности населения в центральных райо­нах города, организации общественных пространств, обеспечения преимущества общественного транспорта над личным. Задачами блока являются также реализа­ция пилотных проектов общественной инфраструктуры: реконструкция театра оперы и балета, железнодорож­ного вокзала, аэропорта, строительство нового музея современного искусства, музея пермской деревянной скульптуры. Для достижения поставленных целей бло­ку переданы в управление Министерство градострои­тельства и развития инфраструктуры, Министерство транспорта и Министерство ЖКХ.

Управление бюджетными учреждениями

Все органы государственной власти Пермского края разделены на три категории: министерства, агентства и инспекции. Министерства — это заказчики государствен­ных услуг в интересах населения или бизнеса. Агентства оказывают государственные услуги в тех сферах, где покупка услуг с рынка невозможна или ограничена. Инс­пекции осуществляют контролирующие функции.

До момента такого структурирования министерства в полном объеме отвечали за свою отрасль, и, например, перед министром здравоохранения стояли две противо­речащие друг другу задачи. В интересах населения он должен был приобретать у медицинских учреждений качественную услугу по наименьшей цене. С другой сто­роны, являясь их учредителем и выступая фактически в качестве продавца, он был заинтересован в оказании менее качественных услуг за большие деньги. Почти всегда это противоречие разрешалось в пользу продавца, а задача повышения зарплат врачам превалировала над задачей оказания качественной медицинской услуги.

Вывод из подчинения министерств всех учреждений и их передача в сферу ответственности Агентства по уп­равлению бюджетными учреждениями сделали минис­терства заказчиками услуг и стимулировали их к при­обретению услуг в интересах населения на свободном рынке, а не в муниципальном и государственном секторе.

Основной задачей этого блока является доведение зарплат бюджетников до уровня, существующего в эко­номике. Эту задачу блок в состоянии решать путем повы­шения эффективности деятельности, обеспечения своей конкурентоспособности по сравнению с рынком и через сокращение численности работающего персонала.

Управление ресурсами

Государство распоряжается ресурсами: теми, что создала природа (земля, воздух, вода, лес, полезные ископаемые), и теми, что человек создал своими руками (здания, соору­жения и другое имущество). Как у любого собственника, главная задача государства в управлении имуществом — максимизация доходов. Однако очень часто эта задача входит в противоречие с другими задачами государства.

Например, Министерство природных ресурсов и лес­ное агентство некоторый период времени находились в ведении экономического блока правительства. На­целенные на рост своего показателя — фонда оплаты труда в экономике, — они передавали бизнесу лесные ресурсы по минимальным ценам. Такая позиция была абсолютно логичной с точки зрения поставленных им целей. После фиксации этого неоднозначного, с точки зрения всей системы, факта министерство и агентство были переданы в блок управления ресурсами и нацеле­ны на максимизацию доходов. Теперь экономический блок, требуя снижения стоимости лесных или иных природных ресурсов при предоставлении их бизнесу, вынужден каждый раз это обосновывать, беря на себя дополнительные обязательства по росту своего показа­теля — фонда оплаты труда в экономике.

В состав этого функционально-целевого блока входят Министерство природных ресурсов, Агентство по приро­допользованию и Агентство по управлению имуществом.

Муниципальное развитие

Все, что происходит в субъекте Федерации, происходит на территории муниципалитетов, поэтому, осуществляя свою деятельность, субъект должен выстраивать свои отношения с муниципалитетами. В той или иной форме, допустимой законодательством, цели субъекта должны быть декомпозированы и доведены до муниципальных властей.

У блока муниципального развития основной целью является обеспечение бюджетной самодостаточности муниципалитетов. Показатель эффективности муници­палитета определяется по формуле:

Д — Р / Ч,

где Д — это доходы консолидированного бюджета, осуществленные на территории муниципалитета, Р — расходы консолидированного бюджета, осуществлен­ные на территории муниципалитета, Ч — численность населения муниципалитета. Итоговый показатель -разный у каждого муниципалитета, и сопоставлять их между собой достаточно сложно. Задача муниципали­тета заключается в том, чтобы этот показатель имел тенденцию к росту. Растет показатель, значит, хорошо работает муниципалитет. Сокращается — значит, му­ниципалитет работает плохо. Увеличение числа муни­ципалитетов, справляющихся с поставленной задачей, говорит об эффективности работы блока «Муници­пальное развитие».

Итак, все цели развития субъекта Федерации структу­рированы по шести направлениям. Задача первого руко­водителя субъекта — создать такую систему, при которой не существует задач, не входящих в компетенцию функци­онально-целевых блоков. Ни одна из задач не может ока­заться вне зоны ответственности руководителей блоков.

В данной статье не рассматриваются политические задачи субъектов Федерации, такие как обеспечение со­циальной стабильности, организация взаимодействия с политическими партиями и др. Они выведены из сферы деятельности правительства и отнесены к компетенции ад­министрации губернатора. Это позволило создать условия, при которых правительство не имеет возможности ссы­латься ни на какие иные цели, кроме вышеизложенных.

В результате организации такой системы создан еди­ный кодификатор целей. Он используется в качестве основы для многих иных управленческих документов. Если по данному кодификатору раскладываются доходы и расходы субъекта, получается управленческий бюджет; если к нему добавляются показатели эффективности, сроки и имена ответственных за их выполнение, кодифи­катор превращается в план работы правительства. Если к нему добавить ожидаемые результаты деятельности, этот документ будет называться Программой социально-экономического развития или докладом об ожидаемых результатах. В связи с этим кодификатор целей является базовым управленческим документом.

Функционально-целевая модель управления социально-экономическим развитием Пермского края

Статья опубликована в журнале «Государственная служба» № 2 (март-апрель 2011)

Госзакупки: Всевластие процедуры

Март 25, 2011

Проблема размещения государственных заказов и регулирующий ее 94-й федеральный закон снова оказались в повестке дня. Есть те, кто этот закон боготворит. Есть те, кто его жестко критикует. И у тех, и у других есть на то достаточно оснований.

Сторонники 94-го закона считают, что только установлением процедур можно избежать коррупции. Противники говорят о том, что есть сложная продукция или сложные заказы, например проектные или научно-исследовательские работы, в отношении которых закон неэффективен. Он регулирует процедуру, но никак не ориентирован на результат. Выполнение процедуры позволяет заказчику уйти от ответственности за достижение необходимого результата.

Дискуссия зашла в тупик. Отменить закон, который определил хоть какие-то процедуры, значит сыграть на руку коррупционерам. Сохранить его в существующем или даже подретушированном виде — значит снять с чиновников ответственность за результат их деятельности.

Все ли можно формализовать?

Смысл 94-го закона — в детальной регламентации процедур, в том, чтобы участие чиновника в принятии решения было минимальным. Казалось бы, все просто: точно опиши товар, который необходимо приобрести, создай механизм гарантий исполнения контракта и выставь заказ на аукцион. Кто даст меньшую цену, тот и поставит тебе товар или услугу.

Чем проще товар, тем проще формализовать его приобретение. Потому и существуют биржевые товары. Ни у кого нет сомнения в том, что их можно покупать на аукционе. Однако этими товарами и оканчивается перечень того, что можно приобрести по формальным признакам. Если бы можно было формализовать еще какие-то товары или услуги, то рынок, скорее всего, уже сделал бы это. Возможно, мы изобретаем то, что изобрести невозможно.

Основной вопрос в том, во всех ли случаях изначально можно описать по всем параметрам требуемый продукт или услугу. Причем описать не по техническим, а по потребительским, т. е. полезным свойствам. Если это возможно, то регламентирование закупок — вполне реальная задача. Если признать, что есть случаи, когда описание продукта невозможно, то процесс его приобретения не может быть полностью формализован.

Выбираем товар или того, кто его сделает?

Очень часто в быту человек выбирает не сам продукт, а того, кто этот продукт создает: марку, имя, фирму. Кому придет в голову купить стиральную машину по единственному критерию — цена? Человек поговорит с друзьями и знакомыми, узнает, чем они пользуются и насколько довольны. Скорее всего, он не будет обсуждать технические параметры машины, он их не всегда понимает, они для него не так уж и важны. Возможно, он сначала определится с маркой, которая вызывает у него доверие и ощущение надежности, и только после этого начнет делать выбор по критерию цены.

Так же поступает человек, когда хочет отремонтировать свою квартиру. Важным критерием выбора строителя является рекомендация знакомых. В голове такого заказчика нет даже мысли, что он может досконально описать все ремонтные работы в контракте, предусмотрев мельчайшие детали. Он совершает сделку не по покупке готового продукта, а заключает контракт с тем, кому доверяет вместе с ним этот продукт создать.

Невозможно полностью описать такой продукт, как ремонт квартиры, на этапе заказа проекта дизайнеру. Если ты точно описал конечный продукт, то работа дизайнера не нужна — она уже сделана. Люди нанимают профессионалов исходя из того, что приобретают чужой опыт и платят за то, чтобы не совершать ошибки, которые уже совершены, и не искать самим решения, которые уже найдены другими. Единственная гарантия качества этой работы — то, что подрядчик дорожит своим именем. Основной критерий оценки результата — нравится или не нравится. Так устроена жизнь в быту.

При размещении государственного заказа в случае рационального поведения заказчика задача будет решаться почти теми же методами.

Если есть необходимость сделать проект здания, например школы, то разумное решение будет заключаться в том, чтобы понять, где и какие школы проектировались и строились в последние годы, объехать все эти школы и поговорить с теми, кто ими пользуется, т. е. с учителями и школьниками. После этого узнать, кто проектировал лучшие, по их отзывам, здания, и только после этого устроить аукцион по цене между теми, кто уже имеет опыт проектирования этих лучших школ. Это логика смысла. Логика закона иная. Любая лицензированная организация, которая имеет опыт освоения бюджетных средств на сумму 20% от стоимости разыгрываемого контракта и не внесенная в перечень недобросовестных подрядчиков, автоматически допускается к торгам. Мнение ее предыдущих клиентов не может быть учтено.

Это отбор не лучшего, а в лучшем случае — не худшего. Таким будет и результат. Мы не создадим хороших продуктов. Это приемлемый путь для посредственностей, гарантия их существования, и это смерть для тех, кто работает качественно как со стороны заказчика, так и со стороны подрядчика.

Распределение ответственности

Правильно это или нет, но 94-й закон превратился в лазейку для неэффективной работы. Невозможно предъявить претензию конкретному чиновнику, указав на более низкую цену товара на рынке или ткнув его носом в некачественный продукт. С него нельзя спросить за результат, ведь он не вправе пойти на рынок и купить там качественный товар по рыночной цене. Он теперь не вправе определять подрядчика, он может лишь объявить конкурс, а кто к нему пришел и что предложил, от него не зависит.

Потому и появляются решения вне правового поля. Можно требовать, можно топать ногами, но все понимают, что это неправовой формат, противоречащий официально задекларированной идеологии госзакупок. Получается, что когда мы боремся с коррупцией, то требуем от чиновника соблюдения установленных законом процедур. Когда приходим к печальному результату, говорим о том, что чиновник отвечает за все. Неплохо было бы понять, что в реальной жизни эти две важные сами по себе части управленческого процесса пришли в прямое противоречие друг с другом.

С точки зрения управления, чем большую свободу ты даешь подчиненным, тем больше ты с них можешь спросить. Чем больше их ограничиваешь, тем больше даешь им шансов избежать ответственности за конечный результат.

Начинай с себя

Действующий 94-й закон загнал федеральные власти в весьма пикантное положение. Вообще-то они теперь должны отвечать за все, даже за морковку, закупленную муниципалитетом. Федеральным законом досконально прописана процедура размещения заказа, и если муниципалитет эту процедуру исполнил, то к нему не может быть претензий, даже если он дорого купил товар ненадлежащего качества.

Почему вообще закупки, осуществляемые за счет региональных бюджетов, а тем более — за счет муниципальных средств, регулируются федеральным законом? В конце концов, в случае с муниципалитетами тратятся не государственные деньги. Тратятся деньги налогоплательщиков, и тратят их те, кого налогоплательщики на это уполномочили. В этом суть местного самоуправления, в этом залог его эффективности.

Почему нельзя пойти по пути, когда федеральный закон регулирует исключительно закупки, осуществляемые за счет средств федерального бюджета, а регионы и муниципалитеты принимают свои нормативные акты?

Да, кто-то будет воровать, но это будет ответственность и муниципальных чиновников, и тех, кто их на это уполномочил, — избирателей. Зато где-то будут создаваться новые, позитивные практики. Появится смысл участия в выборах. Можно будет анализировать и обобщать опыт. Ведь нам не важно, по какой процедуре куплена морковка; важно, какого качества и по какой цене. Если так важен федеральный контроль, то можно создать аналитическую систему, которая будет сопоставлять однотипные закупки. И это уже спрос за результат, а не за процедуру.

Что касается правильного принципа «начинай с себя», то 94-й закон изначально написан не для федеральных заказов. Федеральное правительство имеет право не применять его на своих объектах. При этом такое право не предоставлено региональным и муниципальным властям, которые строят или проектируют за свои деньги.

Единый регламент — большой риск

Нет в мире совершенства. Нельзя создать единый регламент, который предусмотрит все, слишком сложна проблема.

Пусть федеральная контрактная система совершенствуется в приобретении товаров и услуг за счет федерального бюджета. Когда-нибудь она станет эталоном, и только самый глупый и коррумпированный муниципалитет не скопирует ее принципы в своих нормативных актах.

Единый регламент создает риск очень дорогой ошибки. Он выключает из поиска оптимальных путей все остальные уровни власти, которые из партнеров превращаются в тупых и безответственных исполнителей регламента.

Можно пойти по другому пути: передать ответственность и спросить за результат.

Борьба с коррупцией — это ограничение государственных функций

Теперь к вопросу о том, как же бороться с коррупцией. Можно идти по пути прописывания процедур. Но для меня этот путь является сомнительным. Слишком сложна и всеобъемлюща система. Нужно создавать иную систему, при которой государство перестает покупать так много.

Надо в той или иной форме отдавать деньги людям, и они сами будут приобретать услуги на рынке. Например, при переходе на подушевое финансирование в среднем образовании по крайней мере в городах создается некая конкурентная среда, родители имеют возможность выбрать школу для своего ребенка. За каждым из этих детей в школу придет фиксированная сумма, и учителя будут понимать, что от количества детей будет зависеть оплата их труда. Так ли нам важно в этих условиях, по какой цене школьная столовая покупает морковку? Нам важно, довольны ли дети и родители школьным обедом, а скорее — школой в целом.

Проблема государства в том, что оно огромно и не в состоянии контролировать все. Никаким способом, в том числе процедурами. Чем больше услуг будет покупаться на свободном конкурентном рынке, чем больше этот выбор будет зависеть от конечного потребителя, тем меньше будет основ для коррупции.

К сожалению, пока мы идем в прямо противоположном направлении, к расширению функций государства, следовательно, к тотальной ответственности государства за все процессы, в том числе за ошибки и неудачи. И описание процедур здесь не поможет. Мы не впервые проходим этот путь и потому понимаем, куда он ведет.

Статья опубликована в газете «Ведомости»  № 52 от 25 марта 2011

Арифметика градопланирования

Март 14, 2011

В основе логики построения успешных городов лежат простые базовые принципы: компактность города, инвестиции в сложившиеся городские районы, отказ от создания новых спальных районов и от типового высотного строительства, грамотное проектирование внутриквартального пространства.

 Пять лет назад у меня не было сомнений в том, как должен развиваться город. Логика была проста и очевидна. Первое: есть потребность в строительстве жилья, причем доступного, недорогого. Второе: построить большой объем жилья в рамках существующей застройки сложно и дорого — это создаст жителям проблемы из-за уплотнения. Третье: единственный выход — комплексное освоение новых территорий, где нет сноса, где можно построить дома максимальной этажности и за счет этого снизить издержки на инфраструктуру. И наконец, для того, чтобы решить проблему пробок и транспортной доступности, надо строить новые дороги.

Сегодня я не могу подтвердить ни один из перечисленных тезисов. Более того, считаю их исполнение опасным для развития городов. Грустно, что позиция многих российских градопланировщиков осталась прежней.

Что произошло за эти пять лет, почему полностью изменились мои взгляды на градостроительство? Как и большинство государственных чиновников, я не являюсь профессиональным градостроителем и поэтому неизбежно ориентируюсь на мнения и взгляды профессионалов, пропитываюсь ими. Мне повезло: в течение нескольких лет, пока шла разработка мастер-плана города Перми, мне удалось поработать с ведущими европейскими специалистами по градопланированию, с теми, кто имеет опыт проектирования успешных городов. Это кардинальным образом изменило мои представления об устройстве города. Я воспринял простые базовые принципы, которые лежат в основе логики построения успешных городов, и хочу ими поделиться. Эти принципы не являются великими открытиями недавнего времени. В сущности, это арифметика градопланирования, которую мало кто хочет признать.

Должен ли город быть большим?

Путешествуя по России, можно часто услышать от местных жителей: «Мы второй город по протяженности вдоль реки». В моем представлении Пермь тоже была вторым городом по протяженности вдоль реки, пока я не услышал эту фразу в других местах. Всем нам нужны поводы для гордости, поэтому мы гордимся тем, что наш город самый большой, не задумываясь, хорошо это или плохо.

Приезжая в незнакомый российский город, мы почти всегда замечаем, что он похож на совокупность бессистемно расположенных пустырей. Неструктурированных и неухоженных пространств в любом постсоветском населенном пункте слишком много. Город необходимо приводить в порядок — в этом заключается основной аргумент в пользу его компактности.

Центральные районы наших городов не исключение. Их инфраструктура, дороги, парки и скверы, дворы и здания тоже нуждаются в уходе и восстановлении. Для этого нужны немалые средства, однако мы отказываемся от наведения порядка в существующих кварталах и начинаем строительство микрорайонов в чистом поле. Понимаем, что не доведем дело до конца, бросим и будем строить новый район в новом поле. Мы все время начинаем сначала, ничего не завершая. Странная логика, ведь альтернатива очевидна: надо приводить в порядок существующие районы и их инфраструктуру, а затем нагружать их дополнительными площадями.

Если мы хотим спасти центры наших городов, мы должны привлечь в них инвестиции. Каждое здание, построенное вне центрального района, каждый инфраструктурный объект — это изъятие потенциальных средств из центра города. Население наших городов, скорее всего, расти не будет. Зато наверняка будет расти обеспеченность жильем. Возможно, когда-нибудь, по аналогии с европейскими странами, обеспеченность вырастет вдвое. Если мы хотим сохранить число жителей в центре города, нам придется вдвое увеличить количество квадратных метров. Или отказаться от увеличения плотности застройки и смириться с тем, что в этом районе будет жить вдвое меньше людей. Но тогда каждый из них должен будет платить вдвое больше за содержание коммунальной инфраструктуры, дорог, общественного транспорта.

Кроме этих чисто экономических мотивов есть и иные. Оказывается, без критической массы людей город не может жить. Успешны те города, где жизнь бурлит, где много жителей и туристов. Когда эта жизнь есть, человек может выбрать: жить в ее гуще или в тихом пригороде. Когда жизни нет, возникает скука, и город умирает.

Варианты развития Перми

Рано или поздно надо делать выбор. Главная развилка — оставаться в рамках существующих городских границ или расти вширь. На примере Перми можно понять значимость такого решения.

Генеральный план старой редакции предусматривал расширение границ и создание новых площадок под строительство 45 млн кв. м, что составляет 41% современной застройки города.

При таком развитии есть две опасности. Наиболее вероятно, что город превратится в «губку». Ни существующие, ни новые районы не наберут критической массы инвестиций и жителей для того, чтобы стать успешными. Возможен вариант, когда за счет колоссальных инвестиций в новые микрорайоны их все же удастся сделать успешными, но тогда появляется риск, что погибнут старые районы, в том числе исторический центр города. Это будет город-бублик.

Расчеты показали, что в границах существующей застройки Перми есть потенциал для строительства 42 млн кв. м, в том числе в центральном планировочном районе — 8,8 млн кв. м. При текущем темпе строительства этого хватит минимум на двадцать лет. Иными словами, если двадцать лет вкладывать средства исключительно в центр Перми, то у нас есть шанс привести его в состояние, сопоставимое с успешными европейскими городами.

Случай Перми отнюдь не исключительный, а, наоборот, скорее типичный для российских городов, где нет значительного роста населения. Однако я не помню, чтобы кто-то серьезно говорил о создании компактного города. Все идут по пути комплексного освоения новых территорий.

Спальные районы — будет только сон

Неизбежное продолжение логики комплексного освоения новых строительных площадок — создание спальных районов. Подразумевается, что люди должны жить там, где есть доступ в лучшем случае лишь к некоторым услугам: магазины, детские сады, поликлиники, — но работать и участвовать в общественной жизни они должны в других местах. В этом смысл спального района.

Создавая новый микрорайон, приходится смириться с тем, что новым культурным центром он не станет, достаточное число рабочих мест там создано не будет. Можно построить жилье, но невозможно перенести в новый район исторический дух города, его культурные ценности. Новый район не будет привлекательным с точки зрения культуры. А если это чудом произойдет, то неизвестно, хорошо это или плохо. Создав новый культурный центр, мы неизбежно оттянем инвестиции и население от исторического центра и, скорее всего, погубим его. Такие истории в практике градостроительства уже есть. Наши города точно не обладают избытком жителей, и это не позволяет создать несколько точек концентрации населения, культуры, общественных пространств. Почти нереально создать два центра в одном городе.

Строительство спальных районов неизбежно влечет за собой транспортные проблемы. Большим массам людей в одно и то же время приходится перемещаться примерно в одном и том же направлении. В этом причина неэффективности и дороговизны общественного транспорта, пробок на дорогах. Сложно сделать так, чтобы каждый человек работал там, где живет. Но несложно создать встречные потоки. Они создаются автоматически, если число жителей и число рабочих мест в конкретном районе сбалансировано.

Специализированные районы, деловые или жилые, опасны еще и тем, что «вымирают» в определенное время суток. В спальных районах людей нет днем, когда они работают; в деловых кварталах безлюдно вечером и ночью, когда рабочий день окончен. По этой причине многие успешные города стремятся к тому, чтобы у районов были смешанные функции, чтобы был баланс тех, кто в них живет, и тех, кто в них работает.

Спальные районы, по крайней мере спальные районы многоэтажной застройки, похоже, не имеют права на жизнь. В них жизни не будет, будет только сон. Жизнь будет кипеть в другом месте. И это еще один аргумент против комплексного освоения новых территорий города.

Один из главных мотивов территориального расширения наших городов — стремление решить жилищную проблему. Мы хотим строить много. Этот мотив понятен. Он был всегда. Но все, что мы строим сегодня, преследуя цель увеличения объемов строительства, нашим детям придется сносить, как нам приходится сносить хрущевки, которые были построены как практическая реализация той же идеи. Действительно ли надо строить много? Может, надо учиться строить хорошо? Но для этого надо сначала научиться признавать свои ошибки.

Типовой квартал

Оценивая качество городской среды, мы часто акцентируем внимание на объеме зеленых насаждений. Думаю, по этому показателю российские города не отстают от лучших городов мира. Деревья у нас есть, есть и большие дворовые пространства, где они растут, но все неухожено и неаккуратно. Важно понять, почему.

Что такое «наш» квартал? Как правило, его размеры минимум 200 на 200 метров. Определить, по какой закономерности на внутриквартальном пространстве расположены здания, достаточно сложно. Исключение, пожалуй, составляют кварталы сталинской застройки. Там все понятно. Проезжая часть, тротуар, и вдоль тротуара по красной линии расположены здания до пяти этажей в высоту.

Начиная со времен строительства хрущевок планировка кварталов полностью отдана на откуп творчеству архитекторов. С тех пор дома могут быть расположены вдоль линии улицы, поперек или под любым углом к ней.

У кварталов европейских городов есть нечто общее со сталинской застройкой. Они меньше сталинских, примерно 70 на 70 метров, но застроены так же, по периметру. К территории внутри периметра доступ имеют только жители квартала. Таким образом обеспечивается четкое разделение общественных и личных пространств. Тротуар и проезжая часть — общественное пространство, забота муниципалитета. Двор — пространство личное. И это понятно всем: и жителям, и тем, кто находится в этом квартале в качестве гостя.

Кварталы современной российской застройки, как правило, имеют значительные придомовые территории, во многих случаях даже больше европейского формата. Только границы личного и общественного в них никак не определены. Вокруг высотного дома может быть огромное свободное пространство, но, как правило, жители не считают его своим. Оно никак не отделено от общественного и потому не может восприниматься как личное. Значит, и отношение к нему не как к личному, и никому до него нет дела. Ни муниципалитету, по документам которого это пространство принадлежит жителям дома, ни жителям, в сознании которых это пространство — общественное.

Иногда стремление иметь что-то свое побеждает, и жители начинают выгораживать придомовые территории заборами. Но забор внутри городской инфраструктуры играет не лучшую роль. Он нарушает связанность города, так как часто строится вне логики пешеходных путей, и в результате создает ощущение лоскутного одеяла. Строительство зданий по периметру кварталов — гораздо более эффективное решение проблемы разграничения личного и общественного пространства.

При сравнении планировки российских городов с европейскими в глаза бросается ее незавершенность, неструктурированность и отсутствие четкой линии улиц.

Кварталы российского города должны быть существенным образом преобразованы, чтобы разделить дворы и улицы, ответственность муниципалитета и ответственность жителей. Тогда у каждой территории появится хозяин, начнет проглядываться структура города и возникнет жизнь.

Типовое высотное строительство

Для чего мы строим высотные дома? Они дороже в эксплуатации и несут больше рисков чрезвычайных ситуаций, но, несмотря на это, типовое высотное строительство развивается.

Высотные дома создают ощущение, что мы достигаем высокой плотности застройки, что на одном квадратном метре земли мы строим больше жилья, и это дает нам возможность экономить на инфраструктуре. Это не всегда так. Возможно, это совсем не так. Самый высокоплотный район Перми, застроенный высотками, уступает по плотности застройки районам европейских городов, застроенных пяти-шестиэтажными домами.

Высотное строительство в новых микрорайонах подразумевает еще один элемент «гордости» — это возможность проложить очень широкие проспекты. Но если задаться вопросом, для чего они нужны, этот тезис окажется под сомнением.

Широкая проезжая часть — большая проблема для жителей. Машины по дорогам движутся вдоль, и, возможно, их ширина им удобна. Однако пешеходы перемещаются поперек, и чем шире проспект, тем сильнее разделен район, тем дальше человеку идти, если его цель находится в соседнем квартале. А для автомобилей есть альтернатива. Вместо одного широкого проспекта можно построить несколько параллельных улиц.

Наши районы с широкими проспектами уступают европейским с узкими улицами по пропускной способности дорожной сети. Много параллельных узких улочек выигрывают по всем параметрам у единственного в районе широкого проспекта.

При европейской планировке кварталы и междомовые пространства будут меньше, город будет более связанным и его хозяевами будут чувствовать себя не водители, а пешеходы, то есть жители города. Кроме того, обеспечить безопасность граждан легче на улицах, чем на обширных неосвещенных придомовых территориях. Чем большее расстояние человек идет по улицам, полным людей, тем меньше он рискует. Чем мельче нарезка улиц, тем дольше человек находится в общественных пространствах, которые, как правило, более безопасны с точки зрения преступности.

Муравейник в подъезде и вид из окна на неухоженные пространства — или подъезд на несколько квартир и вид на частный двор и соседнее здание? Этот выбор должен быть сделан жителями. Важно, чтобы этот выбор был. Однако обычно его нет, поскольку инвестору проще строить высотные типовые дома. Проще, потому что государство не создало мотивов к строительству разных типов жилья, потому что не берется в расчет стоимость содержания коммуникаций в работоспособном состоянии. Изначально все понимают, что за междомовыми территориями никто ухаживать не будет. Эти риски не учтены в стоимости квартиры, и человек покупает жилье, покупая вместе с ним проблемы.

Типовая высотная застройка может быть объяснена только простотой освоения района. Главная задача девелопера — построить и продать, без учета того, как будут себя чувствовать жители, какая будет атмосфера, уровень преступности, отношение к окружающему миру. В таких условиях личное пространство человека, по меткому утверждению дизайнера Артемия Лебедева, заканчивается наружной обивкой его входной двери. За этой обивкой — личное пространство, вовне — общественное, чужое. Подъезд многоэтажного дома — общественное пространство, и этим объясняется его повседневное состояние.

Не могу критиковать высотное типовое домостроение, потому что для критики надо понимать тезисы оппонентов. Я же не вижу ни одного разумного довода в пользу строительства жилых районов типа московских Бутова и Митина. Не понимаю, зачем тратить огромные деньги, чтобы создавать настолько плохой продукт.

Один архитектор — один дом

Когда в советские времена строились новые жилые микрорайоны, предполагалось, что типовые проекты снижают себестоимость строительства. Как результат, потребности в работе архитектора практически не осталось. Его функция была ограничена привязкой типового решения к конкретному месту. Вероятно, именно тогда, за неимением путей самовыражения в проектировании зданий, архитекторы стали проявлять творчество в их привязке, хотя в данном случае творчество как раз не слишком нужно. Нужен простой и логичный расчет, следование идеологии города. Достаточно знать основное правило: дома должны стоять вдоль сетки улиц, а улицы должны идти параллельно и перпендикулярно друг другу.

А вот с проектированием зданий все наоборот. Здесь требуется творчество, которого в типовом домостроении нет. Сложный вопрос, насколько для человека важна архитектура. Насколько важно то, что человек ежедневно видит вокруг себя, как это влияет на его сознание и на сознание его детей, у которых в этих условиях формируется вкус и критерии оценки окружающего мира. Возможно, типовое строительство — это большая ошибка, идущая к нам от хрущевок, которые население вспоминает не лучшими словами.

Какие дома были наиболее привлекательны в Перми накануне перестройки? Без сомнения, это была сталинская застройка в центре города. Люди не хотели жить в хрущевках, предпочитая старые сталинские дома многоэтажным новостройкам. Какие факторы влияли на этот выбор, сейчас сложно судить. Конечно, в большой мере это расположение на центральных улицах, высота потолков, ощущение, что ты живешь в приятном месте. Да, сталинские дома порой очень похожи друг на друга, но все-таки это не типовые решения.

Сейчас люди предпочитают жить в новых домах, и это уже большой шаг вперед. Как бы мы ни критиковали вновь строящиеся здания, они теперь более востребованны, чем сталинская застройка. В первую очередь это связано с большей площадью квартир, свободной планировкой, наличием подземных парковок, как, впрочем, и с ветхостью старых зданий. А вот про архитектуру новых зданий сказать нечего, она по-прежнему уступает сталинской.

Сегодня, когда мы планируем строить новые микрорайоны, мы, как правило, идем по пути позднего советского периода: большое число очень похожих друг на друга домов, а чаще — типовых решений. В Европе же руководители муниципалитетов нередко занимают иную позицию: нельзя в одном районе заказывать два здания одному архитектору. Каждое здание должно быть индивидуальным, только тогда инвестиции, в него вложенные, будут влиять на рост стоимости города.

Я склоняюсь к тому, что это более правильная позиция. Не имея возможности сейчас проанализировать стоимость строительства жилья в России и в Европе, предположу, как ни странно, что наши типовые решения не слишком выигрывают в себестоимости у индивидуальных проектов зданий, которые строятся в Европе по новым технологиям, из новых материалов. Строительство каждого нового дома — это инвестиции в город, вклад в создание качественной среды обитания. Дом, построенный по типовому проекту, — просто деньги, выброшенные на ветер. Как и сотню раз переписанный современниками квадрат Малевича, он не имеет ценности.

Несколько слов о русском языке. О его многогранности и глубине. Вспомните, что означают для вас слова «проходной двор». Это неуютное и неухоженное место, где нет хозяина. Мы строим проходные дворы, а надо строить так, чтобы человек сказал: это мой двор, это двор моего детства.

Статья опубликована в журнале «Эксперт» №10 от 14 марта 2011