Государство и конкуренция

Ноябрь 17, 2010

Для начала обозначим те перемены, которые произошли и происходят вокруг нас, которые изменили и меняют мир, — перемены, без учета которых невозможно сформировать видение будущего: мира, России и Пермского края.

1. Введение. Мир изменился

Люди стали мобильнее. Конечно, далеко не все сегодня могут позво­лить себе свободно выбирать, где им жить. Но те, кто формируют доходы государства, достаточно мобильны и способны выбирать себе место жи­тельства в России или за рубежом. Это относится ко многим предпри­нимателям, к профессионалам высо­кого уровня, к менеджерам, имею­щим в своем активе историю успеха. Это относится и к молодежи. Она полна амбиций, и ее не сдержать традициями. Пройдет время, и моло­дежь, осознав свою свободу, начнет в массовом масштабе принимать ре­шения о перемене места жительства. И этот процесс уже начался.

Конкуренция стала глобальной. Ее уже не ограничить национальными границами. Товары разрабатываются в той точке мира, где сосредоточен интеллект, производятся там, где более доступны и дешевы средства производства: природные ресурсы, рабочая сила, а реализуются там, где есть покупательная способность. Каждая страна или регион постепен­но занимает свою ячейку в новом международном разделении труда.

Главным фактором экономики становится интеллект. Не земля или капитал, как было еще совсем недавно. И то и другое сегодня, скорее, имеется в избытке, а в де­фиците — интеллект, то есть люди, способные организовать мир вокруг себя, разглядеть новую идею, создать для ее реализации новые рабочие места. За этих людей идет конку­ренция во всем мире.

Бизнес воспринял изменение мира вокруг себя и отреагировал на него. Возникли новые отрасли, занимающиеся тем, чего ранее просто не сущест­вовало. Крупнейшие традиционные корпорации, располагающие огромными материальными активами, вынуждены менять свою структуру и идеологию, использовать новые возможности управления, становиться более прозрач­ными как для внутреннего учета, так и для внешнего мира, переходить на аутсорсинг. Бизнес принял новую экономику как способ самоорганизации, оценил, признал, что за ней — будущее.

Государство как институт в этом отношении не изменилось. Государство осталось самой огромной и самой неорганизованной корпорацией, уступа­ющей бизнесу по всем показателям — по эффективности, прозрачности, предсказуемости.

Но внешняя среда давит на государство. Территории, так же как бизнес, сталкиваются с жесткой конкуренцией за население, инвестиции, туристов. Регионы начинают работать по законам конкуренции, которая больше не скована государственными границами. Кто-то останется в традиционном формате сметного содержания бюджетных учреждений. Кто-то уйдет от функ­ции производителя услуг и превратится в заказчика услуг в интересах нало­гоплательщиков и населения, пойдет по пути создания «нового» государства в соответствии с принципами новой экономики.

Исторический шанс Пермского края заключается в том, чтобы возглавить процесс перемен региональных государственных институтов. В традиционных форматах у нас мало перспектив. В существующей системе развития обще­ства Пермь никогда не догонит Москву, Петербург или даже Екатеринбург, которые геополитически более правильно расположены, обладают несо­поставимыми с нами накопленными инвестициями. Лидерам нет смысла менять правила игры. У нас этот смысл есть; вернее, это наш единственный шанс добиться успеха. Уверен, что это не утопия. Новые центры разви­тия появятся в течение десяти—двадцати лет, причем возникнут в самых неожиданных местах. И я хочу, чтобы Пермский край стал таким цент­ром, центром активных людей, новых технологий, идей и проектов, новой экономики и нового государства. Если оценить с этих позиций ситуацию в крае, станет понятно, что следует делать и какие меры принимать в кон­курентной борьбе за население и бизнес[1].


[1] Социально-экономическое и политическое положение Пермского края. Пермь: Стиль-МГ, 2007.

2. Конкуренция как условие развития регионов[2]

Механизм рыночной экономики основан на конкуренции. Хозяйствую­щие субъекты соревнуются между собой за то, чтобы предоставить потре­бителю лучшую услугу за меньшую цену. Тот, кто более эффективен, раз­вивается, тот, кто не имеет конкурентных преимуществ или не может их реализовать, проигрывает.

Конкурентные преимущества бывают разными. В их числе и близость к власти, и возможность доступа к административному ресурсу. Чем боль­ше в государстве используется этот ресурс, тем менее оно эффективно, по­скольку вместо рационального использования ресурса бизнес занимается его добыванием у государства. В такой системе важным фактором оказывается не эффективность, а близость к административному ресурсу. Но при всех искажениях рыночного механизма в реальной экономике все построено на конкуренции. Она защищает потребителя от диктата производителя, она приводит экономический мир в движение.

А как же устроено само государство? Что делает эффективным его работу, как защищен потребитель государственных услуг?

Важный вопрос: признаем ли мы, что конкуренция между регионами России — главный фактор развития страны? Стимулируем ли ее, прозрачны ли правила игры? За что могут конкурировать регионы страны? За бизнес, который платит налоги и создает рабочие места, за людей, которые трудят­ся, получают зарплату, тратят ее в регионе, создавая тем самым условия для развития бизнеса.

Федеральный ресурс. Существует и другой тип конкуренции. Это конкурен­ция за средства федерального бюджета, за поддержку на федеральном уровне. Искренне завидую тем своим коллегам, которые смогли привлечь огромный федеральный ресурс для развития регионов. Но это уже пройденный этап. Невозможно и далее придумывать круглые даты для выбивания федеральных средств. Неправильно на федеральном уровне решать, где и когда строить театр, школу, больницу, дорогу или газопровод. Да и с точки зрения страны конкуренция за федеральный ресурс не создает и не умножает богатство нации, а перераспределяет уже созданное. Конкуренция за федеральный ресурс может сыграть с регионом злую шутку — это своего рода наркотик. Отказаться уже невозможно, а ничего другого организм не принимает — не готов. Дармовые федеральные деньги настолько привлекательнее тех, кото­рые приходится зарабатывать собственным горбом, что акценты неизбежно расставляются в пользу выбивания первых.

Эту опасную тенденцию необходимо переломить. Федеральный ресурс следует направлять на решение ограниченного числа задач в регионах. Во-первых, на обеспечение конституционных прав граждан, то есть на относи­тельное выравнивание уровня минимальных социальных гарантий населе­нию, во-вторых, в силу огромного пространства России и низкой плотности населения — на обеспечение национальных геополитических интересов. Все остальное регион должен заработать в честной конкурентной борьбе — в виде налогов, собираемых на территории. От конкуренции за федеральный ресурс регионы должны переходить к конкуренции за бизнес и за людей. Конечно, регионы все разные — по природным ресурсам, накопленному богатству. Кто-то процветает на внешнеэкономической конъюнктуре, а у кого-то руки опускаются от повсеместной нищеты. Однако, по мнению маркетологов, которые изучают развитие территорий Западной Европы, потенциал терри­тории в меньшей степени зависит от географического положения, климата и природных ресурсов. В большей мере он зависит от человеческой воли, квалификации, энергии тех, кто этими процессами управляет[3].

Конкуренция моделей развития. Определяющей здесь является способность региональных властей решить ряд задач.

Во-первых, это — понимание интересов тех, за кого мы конкурируем: предприятий, размещающих в регионе свои производства; штаб-квартир корпораций, создающих центры управления; той части населения, которая уже в состоянии выбирать место жительства в зависимости от наличия там работы и должных условий проживания; туристов, обеспечивающих основу для развития отраслей потребления.

Во-вторых, это — понимание конкурентных преимуществ, то есть сильных и слабых сторон региона. Чем он меньше и дальше от центра, тем больший профессионализм потребуется для решения этих задач.

В-третьих, это — создание реалистичного плана перспективного развития.

Все это называется «стратегическим рыночным планированием развития тер­ритории» — понятием, которое пришло к нам не из социалистического прошло­го, а из эффективной рыночной экономики, основанной на конкуренции.

Конкуренция регионов — это конкуренция моделей развития. Для 88 субъ­ектов невозможно определить типовую модель развития. Это в 88 раз возрас­тающий для страны риск ошибки. Каждый регион должен сам определить, точкой роста в какой сфере он себя считает, вложить собственный смысл в понятия «новая экономика» и «инновации». Конкурируя, регионы решают две связанные, но во многом противоречащие друг другу задачи: обеспече­ние экономического роста и повышение качества жизни населения. Но для повышения качества жизни приходится увеличивать заработные платы и из­держки на социальную помощь населению, что приводит к росту стоимости рабочей силы, а это снижает привлекательность региона для бизнеса.

Выхода здесь два. Первый — конкурировать за более квалифицированную, а следовательно, высокооплачиваемую рабочую силу. Нужны не только и не столько «отверточные» производства — в этом России никогда не обыграть Китай; необходима новая экономика. И здесь федеральный центр делает определенные шаги, подталкивая регионы к инновационному развитию.

Второй выход, зависящий исключительно от государства, — научиться вы­игрывать конкуренцию в эффективности использования бюджетных средств, предназначенных для обеспечения качества жизни. То есть обеспечивать бо­лее высокое качество жизни и при этом снижать государственные расходы.

Так, например, уже очень давно идет речь о необходимости экономии тепловых ресурсов. Национальное богатство — газ — сжигается для получе­ния самого простого продукта — тепла. Можно было бы говорить об этом еще очень долго и абсолютно

безрезультатно, если бы не началась муници­пальная реформа. Если вчера издержки по отоплению раскладывались на огромные районы и никто не был заинтересован в экономии, то сегодня, дав поселениям право устанавливать тариф по теплоисточникам, мы запустили необратимый процесс. Те, у кого теплоэнергетика эффективна, пользуются своим правом и снижают тарифы, лишая остальных возможности на пере­крестное субсидирование и поддержку за чужой счет. Тем, кто неэффекти­вен, приходится задуматься: либо в разы повышать тарифы, либо менять систему теплоснабжения, привлекать бизнес, искать альтернативу. Ситуация стала кардинально меняться.

Поле и правила игры. Можно было бы идти другим путем. Принимать про­граммы, проектировать и строить за счет централизованного бюджета малые котельные. Однако, чем выше уровень принятия подобного рода хозяйст­венных решений, тем менее эффективными они будут. А такое системное решение, как муниципальная реформа, сдвинуло целый ряд проблем с мер­твой точки. Именно в этом состоит функция государственной, в частности региональной, власти — не в создании котельных, а в формировании правил игры, способных обеспечить эффективную работу всей системы. Что будет дальше? Реформа здравоохранения — ждать ли регионам федеральных уста­новок или проводить ее на действующей федеральной законодательной базе. Реформа ЖКХ — муниципальная реформа ее подтолкнула, а законодатель­ное ограничение тарифов серьезно притормозило. Нужны принципиальные системные решения, которые необходимо спланировать и на основании которых будут строиться программы развития регионов. В этом и состоит вклад Федерации в определение стратегий развития ее субъектов.

Федеральный центр не в состоянии встать на место каждого субъекта и продумать и спланировать все за него. Такие попытки уже были. Госплану это не удалось, не удастся и никакому другому центральному органу. Но задача центра — правильно сформировать единое поле для конкуренции и проследить, чтобы все играли на этом поле по единым правилам. Задача центра — максимально сократить свои расходы и полномочия, передать вы­свобожденные ресурсы: в экономику в виде снижения налоговой нагрузки и в субъекты Федерации в виде налоговых полномочий. Такую же позицию должны занять регионы по отношению к бизнесу и муниципалитетам. Только так мы получим сильную, основанную на конкуренции экономику и благопо­лучных людей в каждой точке нашей страны. И это будет сильная страна


[2] Чиркунов О. А. Региональная политика: Условие развития — конкуренция // Ведомости. 2006. 26 июля. № 136 (1663).

[3] Котлер Ф., Асплунд К., Рейн И., Хайдер Д. Маркетинг мест. Привлечение инвестиций, пред­приятий, жителей и туристов в города, коммуны, регионы и страны Европы. Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге, 2005.


[1] Чиркунов О. А. Государственное управление: Деловой подход // Ведомости. 2007. 16 апреля. № 67 (1841).

3. Государственное управление: структурирование обязательств 
[4]

 Мир состоит из сложных систем. Причем такой сложной системой, как рынок, никто не управляет. Никого не удивляет, что на полках магазинов всегда есть нужные товары. И нет такого центра, где бы принималось реше­ние, что производить и куда поставлять. Это система взаимодействия многих людей, каждый из которых работает, подчиняясь не командам из центра, а собственным интересам.

Без всякого сомнения, рыночный механизм несовершенен, и государству приходится вмешиваться и корректировать его ошибки. Именно в корректи­ровках этих ошибок и заключается роль государства в экономике. Государство может корректировать рынок, но заменить его оно не в состоянии. Замена рынка государственным регулированием заканчивается неизбежным прова­лом. Опыт развития плановых экономик это доказал.

Централизация и децентрализация. О границах вмешательства государства в рынок говорится много, но не менее интересен вопрос о роли рыночных и иных эффективно используемых бизнесом подходов в государственном управлении. Рыночный механизм хозяйствования децентрализован. Причем полное отсутствие каких-либо централизованных управленческих воздейст­вий на верхнем уровне переходит, как правило, в полностью централизо­ванную систему управления каждым конкретным предприятием. Система управления предприятием основывается на персонифицированной ответ­ственности за процесс и за его результат. Рынок децентрализован, но каждая его ячейка, каждое предприятие управляется централизованно.

Государство, как правило, централизовано, но в силу большого числа проблем, за решение которых оно берется, ему не удается проконтролировать все составляющие. Централизация на верхнем уровне в итоге оборачивается развалом системы на нижнем. Первый и очевидный рецепт лечения слож­ной и неэффективной системы известен. Не можешь разобраться в сложной системе — упрощай ее, отсекай те части, которые можно передать для ис­полнения другим (аутсорсинг), а все остальное — структурируй.

Структура и цели. Основа любого управленческого процесса — в пос­тановке цели, в определении тех параметров, при которых цель считается достигнутой, в фиксации сроков и механизмов достижения целей. При ана­лизе традиционной структуры региональных правительств становится понят­но, что в связи с многочисленностью функций построенная по отраслевому принципу система управления либо вообще ни на что не нацелена, либо нацелена на выполнение текущих обязательств. К сожалению, аналогичная ситуация имеет место и на федеральном уровне.

Решение — в укрупнении целей и в правильности компоновки задач по блокам. Каждый блок должен иметь собственную цель, отвечать за нее и иметь достаточный объем ресурсов и прав для возможности самостоятель­ного достижения цели. Решения должны приниматься внутри блока, а не за его рамками.

Если Россия будет развиваться в русле мировых тенденций и начнет за­рождаться конкуренция между городами и регионами, то региональным влас­тям придется концентрироваться на решении следующих крупных задач.

Развитие человеческого потенциала. Главная цель государства — человек, развитие человеческого потенциала. И это не лозунг, а экономическая не­избежность. На каждом этапе развития общества существовал дефицитный ресурс. Совсем недавно это был капитал. Но в наше время дефицитным ресурсом становится человек, в первую очередь человек мыслящий, а точ­нее — человек созидающий, человек, способный создавать рабочие места для других. Кроме того, сокращение численности трудоспособного населения способствует усилению конкуренции и за человека как за рабочие руки. Кто-то должен зарабатывать средства на содержание пенсионеров, доля которых в общей численности населения постоянно растет.

Основной показатель этого блока проблем очевиден. Это — общий рост численности населения. Растет численность населения — значит, хорошо работает власть. Падает — значит, надо искать причины. Люди уезжают, умирают, не хотят рожать и воспитывать детей. Рождаемость, смертность, миграция — это подзадачи, которыми предстоит заниматься властям.

Еще одна проблема заключается в том, во сколько человек «обходится» региону, сколько средств тратится на его обучение и на сохранение его здоровья. Желательно тратить меньше, чем в регионах или в странах-кон­курентах, а условия создавать более привлекательные, чтобы наиболее мо­бильный и одновременно более «доходный» для государства слой населения не уехал в другие края.

Конкурируя за население, региональным властям придется повышать эф­фективность управления и сокращать свои исполнительские функции. Бизнес в тех же целях переходит к покупке услуг на рынке. Для бизнеса это повыше­ние эффективности, а для государства — просто спасение от потери управля­емости системой. Передача государственных услуг рынку не означает, что эти услуги должны стать платными для населения. Это означает, что государство купит данные услуги на рынке и предоставит их населению, в том числе и бесплатно, если это предусмотрено действующим законодательством.

Экономический рост. Курица или яйцо? Развитие человеческого потен­циала либо экономический рост? Без экономического роста, без богатства региона невозможно создать условия для проживания людей. Без людей, причем квалифицированных, грамотных, сильных, невозможно создать эко­номическое процветание региона.

А если так, то нет смысла продолжать задавать себе вопрос, что первич­но, а что вторично. Надо просто решать обе эти задачи одновременно. Что является показателем экономического роста? Один из возможных и самых простых подходов — рост фонда оплаты труда как функции от числа рабочих мест и средней заработной платы. Иными словами, чем больше в регионе рабочих мест и чем выше квалификация работников, тем более правильно структурирована экономика. Есть и другие значимые показатели: объем ин­вестиций, валовой региональный продукт, но это, скорее, показатели второго уровня. Инвестиции, например, позволяют увеличить стоимость рабочей силы, правда почти всегда сокращая при этом количество рабочих мест.

Однако рабочие места не одинаковы. На содержание неквалифициро­ванных работников государство тратит примерно столько же денежных средств, сколько на квалифицированных, которые, в отличие от первых, большую часть издержек на себя покрывают сами. А вот доходов госу­дарство с квалифицированных работников, без всякого сомнения, име­ет больше. Отсюда понятна задача — развивать экономику, требующую высококвалифицированной рабочей силы. И здесь влияние конкуренции налицо — чем выше налоги и иные издержки бизнеса, чем сложнее доступ к ресурсам, чем дороже рабочая сила соответствующей квалификации, тем больше желания у бизнеса покинуть такую территорию и найти себе что-нибудь более привлекательное.

Развитие инфраструктуры. Чтобы людям хотелось жить в том или ином регионе, чтобы представителям бизнеса было интересно инвестировать в определенную территорию, у них для этого должны быть мотивы. И те и другие хотят получить возможность более комфортного проживания или осуществления своей деятельности за меньшие деньги. Поэтому блок задач по развитию инфраструктуры в целом сводится к снижению стоимости со­держания этой самой инфраструктуры — при ее качественных параметрах, не уступающих регионам-конкурентам.

И здесь снова возникает развилка. Речь идет о разумном разделении функ­ций между государством и бизнесом. Государство должно выполнять функ­цию регулятора, а не производителя услуг. Являясь регулятором, государство в состоянии защитить интересы населения или налогоплательщиков. Будучи непосредственным производителем услуг, оно неизбежно оказывается по другую сторону баррикад от потребителя, интересы которого становится некому защищать.

Сегодня стало модно говорить о доступности услуг для населения. Это замечательно, когда население имеет газ, тепло, воду, пользуется транспор­том и разветвленной дорожной сетью. Только нельзя забывать о том, какой ценой все это достигается и кто за это платит. Очень часто получается так, что власти неэффективно вкладывают деньги в создание разветвленной ин­фраструктуры, а затем, проводя реформы, постепенно заставляют население платить за эту неэффективность. Считаю верной непопулярную идею, со­гласно которой инфраструктуру следует развивать не повсеместно, а там, где это необходимо для бизнеса. При этом важной задачей является постепен­ное повышение мобильности населения. Только достаточно обеспеченный человек имеет возможность менять место жительства. Кому-то государство будет вынуждено помогать при добровольном переезде. По крайней мере в тех случаях, когда это окажется более выгодным, чем содержать нерацио­нальную и неэкономичную инфраструктуру.

Развитие территорий. По мере увеличения мобильности населения не только регионам, но и муниципалитетам придется конкурировать за населе­ние и бизнес. Одни территории будут развиваться, другие — деградировать. Задача региональной власти — помочь муниципалитетам подготовиться к ра­боте в условиях конкуренции, определить свои сильные и слабые стороны. Важно закрепить прозрачные и долгосрочные правила распределения бюд­жетных ресурсов между муниципалитетами, создать механизм стимулирования муниципалитетов к развитию.

В качестве основного показателя этого блока задач можно рассматривать стоимость проживания человека на территории. Чем выше качество жизни на территории, чем меньше тратит человек на оплату коммунальных и иных услуг, чем меньше стоит жилье и его аренда, чем ниже налоги, а значит — расходы бюджета, тем выше будет заинтересованность человека жить именно в этом муниципалитете. Наряду с наличием рабочих мест соотношение цены и качества муниципальных услуг постепенно превратится в один из важных факторов при выборе человеком места жительства.

Управление государственной собственностью. Государство обладает огромной собственностью и, как правило, распоряжается ею неэффективно. Целью здесь является эффективное использование собственности. Задача-минимум — изба­виться от непрофильных активов, задача-максимум — постепенно переходить к полной оплате аренды за использование собственности даже в отношениях между государственными или муниципальными структурами. Без этого нет представления о полной себестоимости государственных и муниципальных услуг, нет прозрачности, нет равных условий при проведении конкурсов на размещение государственных заказов.


[4] Чиркунов О. А. Государственное управление: Деловой подход // Ведомости. 2007. 16 апреля. № 67 (1841).

4. Выбор пути

Хотим мы того или нет, но конкурентная борьба регионов России за на­селение и бизнес будет год от года усиливаться. При этом конкурировать им придется не только между собой, но и с регионами других, прежде всего евро­пейских стран. Сегодня можно идти двумя путями: создавая правила игры для конкуренции между регионами либо оберегая регионы от конкуренции, то есть директивно управляя ими из федерального центра. В первом случае регионам придется принимать самостоятельные решения о своих стратегических целях, во втором — цели будут «спускаться» из центра. Возможно и то, и другое.

Совсем не очевидно, что второй путь, который в будущем имеет больше шансов стать тупиковым, проще. Он привычнее. Решиться на децентрализо­ванную, самоуправляемую и саморазвивающуюся систему гораздо сложнее — как традиционно сложнее решиться на все новое, непривычное, но в случае успеха здесь появляется шанс на прорыв. Шанс, которого сегодня у нас нет.

Статья опубликована в журнале «Экономическая  политика», 2008, №1
Реклама

Создание города: конкуренция за людей мыслящих

Ноябрь 16, 2010

Города всегда конкурировали друг с другом, продолжают конкурировать и сегодня. Весь вопрос в том, какой дефицитный ресурс — земля, капитал или труд — является предметом конкуренции на данном этапе развития.

Очевидно, что в наших условиях дефицитным становится человеческий капитал. В самом упрощенном виде эту проблему можно рассматривать как конкуренцию за рабочую силу — за любую рабочую силу, независимо от ее квалификации. Но есть и другой срез рассуждений: в какой именно рабочей силе, а точнее — в каком человеческом потенциале заинтересован город? Чем менее квалифицированна рабочая сила, тем меньше доходов получает от нее город и тем больше расходов по ней он несет. Наиболее квалифицированная рабочая сила приносит огромные доходы, но для того, чтобы она выбрала определенный город в качестве своей резиденции, необходимы условия, которые сложно сформулировать простыми словами.

Почему люди выбирают для жизни тот или иной город? Самое простое — спросить об этом у них самих. Опросы управленческих кадров дают вполне логичные ответы на этот вопрос. Человек хочет иметь интересную и высокооплачиваемую работу, комфортную и безопасную среду обитания, возможность получения лучшего образования для своих детей, медицинских услуг для семьи — и еще что-то такое, что в общих чертах передается фразой: «Я хочу жить там, где кипит жизнь». Данный тезис вполне можно обозначить словом «культура».

Начнем с работы. Что принципиально можно изменить в городе, чтобы были созданы новые рабочие места для наиболее высококвалифицированной рабочей силы? В последнее время мы много говорим про «новую экономику», «инновационную экономику». Но, возможно, решение может быть найдено без использования этих непонятных терминов. Пойдем от рынка, от спроса. Если высококвалифицированная рабочая сила формулирует запрос на услуги образования, здравоохранения и культуры, то, быть может, самыми перспективными для «новой экономики» будут именно эти отрасли?

Образование. Вероятно, самый неудовлетворенный спрос сегодня — спрос на высшее образование. Не на дипломы, которые в стране продуцируются с избытком, а именно на образование — которым выпускники могут гордиться, которое обеспечивает их профессиональными связями, которое открывает им двери в будущее. Не в обиду будет сказано нашим вузам, которые в большинстве своем решают иную задачу, но такого высшего образования мы пока не создали. Это подтверждается и рейтингами наших вузов на мировом уровне, и социологическими опросами студентов, которые нередко остаются учиться в российских вузах только из-за отсутствия альтернативы.

Итак, спрос есть — и колоссальный. А если есть спрос, то рано или поздно появится и предложение. Те города, которые смогут создать условия для развития новых университетов — массовых или элитарных, — станут образовательными центрами, куда со всей страны будет стекаться молодежь. Люди будут получать там образование, а останутся они или уедут после окончания вуза — для города не столь и важно.

Есть и другая сторона вопроса. Как студенты сегодня жалуются на вузы, которые не устраивают их по качеству образования, так и вузы жалуются на абитуриентов. По мнению вузов, школы выпускают все меньше детей одаренных, неординарных, а зачастую и просто трудолюбивых. Для создания системы высшего образования потребуется изменение системы образования среднего, что, наверное, является предметом другого разговора.

Здравоохранение. Нет ничего столь же ценного для человека, как его здоровье и здоровье его близких. Чем обеспеченнее человек, тем больше внимания он уделяет своему здоровью, тем больше он может позволить себе для сохранения здоровья и продления жизни.

Можно предположить, что именно в эту сферу будет вложена в качестве платежей большая часть доходов высокооплачиваемого населения. Сегодня платят за комфорт — завтра начнут платить за время, то есть за увеличение продолжительности жизни. Сегодня этот растущий спрос со стороны российских клиентов удовлетворяется западными госпиталями. Тем временем российская система здравоохранения работает на потребление бюджетных средств. Это ей более выгодно, чем участие в конкурентной борьбе за клиента. Существуют лишь отдельные очаги конкуренции с западными медицинскими школами.

Можно предположить, что в ближайшие годы, в случае создания рыночной модели здравоохранения в стране или в отдельных ее регионах, начнут образовываться островки эффективной медицины, которые привлекут потребителей со всей России. В этот же фундамент закладывают кирпичи строящиеся в регионах центры высоких медицинских технологий. Это своего

рода «фабрики» по восстановлению здоровья. При правильной организации они начнут конкурировать между собой за пациентов, создавая рынок медицинских услуг.

«Город врачей», «город сердца», «город мозга» — хорошая перспектива для развития городов. Подготовка врачей для медицинских центров — отдельная тема в разделе «образование».

Культура, градостроительство, среда. Человек по праву не хочет жить в грязи и разрухе. Более того, ему важно понимать, что его жизнь не пропадает зря, что он находится в гуще ярких событий, что у него есть выбор, как распорядиться своим временем, то есть своей жизнью. Эта задача решается на уровне градопланирования, управления городом и его культурной средой.

Хороший урок преподнес всем бразильский город Куритиба, известный своей системой общественного транспорта, парками и скверами, а также системой сбора и переработки мусора. Все это создал Жайме Лернер — бывший архитектор, мэр, губернатор Куритибы. Во время посещения этого города у меня постоянно складывалось впечатление, что я чего-то не понимаю. Возникало даже ощущение подвоха.

Осматривая красивейшие парки и скверы, я задавал себе и своему окружению один прагматичный вопрос: «А где люди, ради которых созданы эти  парки? Почему их здесь нет?»

В какой-то момент Лернер отвел меня в сторону и сказал простые слова:«Парки не для того, чтобы в них люди гуляли. Парки для того, чтобы люди ими гордились». Эта мысль объясняет все, что сделал этот действительно великий человек.

Многие в мире считают, что в Куритибе созданы лучшая система общественного транспорта и одна из лучших систем сбора и переработки мусора. Возможно, это так. Но важно, что жители Куритибы именно так и думают. Сила Куритибы не в том, что сделано, а в гордости жителей за себя и за свой город.

И у нас в России нетрудно увидеть действие того же принципа. Большой театр — предмет гордости москвичей. Как часто они бывают в этом театре? Почти никогда, заядлые театралы не в счет. Но важно не то, бывают ли они в театре, а важно, что он есть. Важно, что все приезжие сломя голову туда несутся. Этого коренному москвичу вполне достаточно для осознания того, что его жизнь проходит не зря.

Но разве культура — это одно только искусство? Есть театр в городе, а есть пространство вокруг него: разрушенные дороги и газоны, презирающие пешеходов водители и повсеместное хамство.

В советские годы я работал в Берне в торговом представительстве. Так получилось, что мне пришлось стажировать приехавшего на работу водителя торгпреда. Уже на второй день я обратил внимание на то, как он прямо светится от удовольствия, пропуская на пешеходном переходе, мигнув фарами, местную старушку. Она традиционно машет ему рукой в знак благодарности, а он просто тает от самоуважения. Все просто: в Москве он уважал себя за силу, граничащую с хамством, а здесь — за вежливость. Уверен, что, вернувшись в Москву, он переключился на московский стандарт вождения в течение дня.

Несмотря на то что эти два типа поведения диаметрально противоположны, они одинаково воспроизводятся — как элементы самоутверждения и гордости. Задача культуры — создать условия для того, чтобы люди одновременно гордились собой и делали то, что доставляет радость другим.

В Перми запустили эксперимент по созданию резервных полос для общественного транспорта — сначала для трамваев, а следом для автобусов. Начали с очень ограниченного участка дороги, на котором мог быть обеспечен милицейский контроль.

Изначально мне предлагали выделить резервную полосу при помощи бетонного бордюра, как, кстати, сделано в Куритибе. Но мы уже тогда понимали, что это не вопрос правил дорожного движения. Это вопрос культуры, уважения к закону. Разделительная полоса из бетона — эффективное решение для организации дорожного движения. Нарисованная на асфальте полоса, которую никто не пересекает, — это, в будущем, повод для гордости для жителей города.

Оказалось, что полосы достаточно. Постепенно милицейские силы были сокращены и теперь используются исключительно для тренировки «отморозков». Причем эта тренировка доставляет удовольствие всем, кто следует правилам. Раньше законопослушные видели, что те, кто нарушает правила, получают некие преимущества, в том числе эмоционального плана. Сейчас, проехав по правилам, водитель замечает, как «крутому» персонажу не торопясь выписывают штраф. Нарушитель выиграл время при нарушении закона, теперь он проиграет его, стоя на обочине в ожидании общения с инспектором.

Создание полос для общественного транспорта позволяет решать еще одну задачу — подъем самоуважения людей, которые по разным причинам пользуются общественным транспортом. Они получают одобрение общества за свое решение воспользоваться общественным транспортом. Это, как ни странно, тоже повод для гордости. Словом, город, который сможет воспользоваться стремлением жителей испытывать чувство гордости, непременно станет Великим.

Цели Пермского форума. Какова функция региональной власти в развитии городов? Прежде всего, в создании конкуренции между муниципалитетами — не за доступ к бюджетному пирогу, а за людей. Во внедрении прозрачной и долгосрочной модели распределения бюджетных ресурсов, основанной на собственных налоговых источниках и подушевом финансировании.

Функция региональной власти — также в реализации и вышеназванных проектов: реформы здравоохранения и образования, проекта создания великого вуза, культурных проектов, и многих других. А еще региональная власть должна подталкивать муниципалитеты к привлечению на свою территорию внешних «мозгов» — креативных людей, которые разворачивают в городах свои личные амбициозные проекты.

Обсуждению вариантов конкуренции за людей и привлечения в команду внешних «мозгов» и был посвящен IV Пермский экономический форум.

Статья опубликована в журнале «Экономическая политика», 2008, №5

Здравоохранение: конкурентная модель

Ноябрь 15, 2010

В общественном сознании укоренилась мысль, что государство проводит преобразования в здравоохранении с целью экономии бюджетных средств. Эта мысль ошибочна. Государство действительно неэффективно расходует средства на выполнение своей функции — лечение людей. Но наряду с этим существующая бюджетная система позволяет расходовать минимум средств на здравоохранение. Реформа здравоохранения не только не сократит расходы, но и резко увеличит потребность в бюджетных ассигнованиях.

1. «Гениальная» система здравоохранения

Существующая в России система финансирования здравоохранения — поистине гениальна. В бюджете зафиксирована сумма, направляемая на медицину, и она является некой константой. Именно на эти деньги бюджетный сектор оказывает услуги населению. Поскольку это константа, то переменными величинами становятся объем и качество предоставляемых услуг.

Чем больше больных обратится за медицинской помощью к государству, тем дешевле будет каждая оказанная услуга. Иными словами, если в больницу придет сто человек, их вылечат. Если придет тысяча — помажут зеленкой. Если придет десять тысяч — их в лучшем случае выслушают. Чем более низкого качества услуги предоставляет государство, тем меньше людей захотят лечиться за его счет. Жестко зафиксировав расходы на здравоохранение, государство тем самым влияет на снижение качества и объема услуг. С точки зрения экономии бюджетных средств лучшую модель здравоохранения придумать невозможно.

Платой за эту модель становится неизбежная нерациональность расходования бюджетных средств. Государство соглашается с тем, что бюджетное здравоохранение нерационально «проест» часть денег. Когда в процессе участвуют трое — государство, бюджетная отрасль и пациент, — двое сговариваются и обманывают третьего. В нашей модели государство  сговаривается с отраслью и каждый получает свою выгоду, обманывая пациента.

Под обманом мы понимаем не столько прямое воровство, которое неизбежно в любой бюджетной сфере, а отсутствие ориентации системы на потребителя, вызванное тем, что   государство не заинтересовано и не в состоянии  проконтролировать качество медицинской услуги, а пациент не имеет для этого никакой возможности.

2. Мировой опыт

Иная система здравоохранения сложилась в западных странах, где государство четко зафиксировало свои обязательства в сфере медицинской помощи, определило качество и перечень предоставляемых услуг. Перечень этот не остается неизменным. Современные достижения науки порождают все более эффективные и затратные методы лечения. Стандарты оказания медицинских услуг постоянно растут. Выбор того, какую услугу государство должно оказывать, а какую — нет, является политическим. А сфера здравоохранения наиболее привлекательна для популистских решений. Развитые государства берут на себя все больше обязательств, финансирование которых не всегда способны обеспечить.

Наряду с постоянным расширением перечня оказываемых государством услуг растет и спрос на них. Одна из причин повышения спроса — отсутствие у пациента мотивов разумного ограничения потребления медицинских услуг. Платит за услуги не он сам, а некое третье лицо — страховые организации либо государство.

Проблему усложняет изменение демографического состава населения: государствам все сложнее осуществлять платежи за пожилое население и инвалидов.

Во многих странах выражается обеспокоенность повышением расходов на здравоохранение, которые достигают уже 20—25% от общего объема расходов государственного бюджета. Появляются сомнения в том, сможет ли государство, сохраняя национальную экономику конкурентоспособной, выдержать эту растущую нагрузку.

Получается, что и этот вариант тупиковый. Так существует ли здесь выход или эта проблема здравоохранения является неразрешимой? И есть ли смысл реформировать российскую систему здравоохранения, которая не доставляет государству явных финансовых проблем?

3. Прагматичный подход

Скорее всего, исходить следует из реальной демографической ситуации. Тенденция к снижению численности населения трудоспособного возраста и к увеличению доли пенсионеров очевидна. Стимулирование роста рождаемости может принести плоды лишь в отдаленной перспективе, а в настоящее время оно только отягощает ситуацию. Все больше детей и стариков — и все меньше тех, кто может зарабатывать средства на свое и их содержание.

Когда рабочая сила становится дефицитом, общество уже не может допустить, чтобы люди умирали в трудоспособном возрасте. Более того — в интересах общества, чтобы все население этого «дефицитного» возраста стало рабочей силой. Система образования должна обеспечить необходимую квалификацию, а здравоохранение — сохранить трудоспособность. При этом государству не следует брать на себя обязательства, которые разбалансируют бюджет в долгосрочной перспективе.

Именно этот прагматичный подход подталкивает государство к проведению затратной реформы.

4. Конкурентная модель здравоохранения

Первая развилка в вопросе о предпочтительной системе здравоохранения поджидает нас в самом начале. Централизация или децентрализация? Государство или рынок?

В существующей модели нашего здравоохранения бюджетные медицинские учреждения финансируются в соответствии со сметным принципом. Иными словами, доходная часть больницы формируется «сверху», и именно за эти доходы, получаемые из бюджета, разворачивается конкурентная борьба. Когда больница получила свои деньги, появляется экономическая заинтересованность сохранить их, сокращая расходную часть — затраты на обслуживание больных. Пациенты больнице не нужны. Чем их будет меньше, тем меньше ее расходная часть.

Возможны различные варианты решения этой проблемы: сложные методы расчета сметы, подушевое финансирование, плата за посещение, но все перечисленное является лишь суррогатом рыночного механизма. Для того чтобы больной стал доходной частью и объектом конкуренции между медицинскими учреждениями, лучше всего подходит рыночное решение: нужно разместить заказ на рынке, отдавая предпочтение частному сектору.

Необходимо взять из западного опыта конкурентную модель, обеспечивающую эффективность расходования бюджетных средств, а из собственной системы — механизм ограничения потребностей, финансовых расходов.

5. Практические шаги

Одноканальная система финансирования и размещение заказов на рынке

Ставшая объектом реформирования двухканальная схема движения финансовых потоков в здравоохранении невероятно сложна и запутанна. Лечебное учреждение финансировалось из двух источников. По пяти статьям затрат (заработная плата, начисления, мягкий инвентарь, питание и медикаменты) — из системы обязательного медицинского страхования (ОМС), а по всем остальным — из местных бюджетов.

Пока муниципалитет и Фонд ОМС совместно покрывали расходную часть смет лечебных учреждений, не могло и речи идти о формировании заказа, покупке медицинской услуги, нацеленности на результат.

Отсутствие единого заказчика и соответственно источника финансирования не позволяло анализировать эффективность работы лечебных учреждений в целом, оставляло интересы пациента абсолютно не защищенными и не допускало участия бизнеса в оказании бесплатной медицинской помощи населению.

Для того чтобы стать покупателем конкретной медицинской услуги, государство должно было сконцентрировать финансовый ресурс и наиболее эффективно разместить заказ в бюджетных учреждениях или на рынке.

С января 2007 года Пермский край в числе прочих регионов реализует федеральный пилотный проект по внедрению одноканальной системы финансирования здравоохранения.

Оплата медицинской помощи в данной системе предполагает финансирование лечебных учреждений за выполненные объемы медицинской помощи по тарифам, включающим все виды затрат, кроме расходов на капитальный ремонт.

В Пермском крае муниципалитетам было предложено добровольно, решениями своих представительных органов передать на уровень края денежные средства, которые запланированы в их бюджетах на оплату расходов учреждений здравоохранения. Мотивом такого решения было право на участие в региональном проекте по приведению в нормативное состояние учреждений здравоохранения. Фактически дополнительное финансирование стимулировало муниципалитеты принять участие в реформе. Реформу не навязывали, а покупали. В результате 47 из 48 муниципалитетов такое решение приняли. Деньги поступили в краевой бюджет и в виде дополнительного платежа за неработающее население были перенаправлены в Фонд ОМС.

Когда в системе обязательного медицинского страхования был аккумули­рован весь ресурс, используемый в крае на оказание медицинской помощи, то его, в зависимости от числа застрахованных, распределили по страховым компаниям. Страховые медицинские организации, в свою очередь, оплатили лечебным учреждениям реально выполненные объемы медицинской помощи. Одновременно была внедрена система персонифицированного учета ока­занных услуг. В результате лечебные учреждения не смогли подтвердить около 20% заявленных объемов медицинской помощи. На счетах страховых фирм скопилось 350 млн. руб., на которые поликлиники не могли предста­вить должного обоснования. Это означает, что ранее бюджетные учреждения здравоохранения приписывали существенный объем оказанных услуг.

Создание конкурентной модели здравоохранения требует привлечения к выполнению бюджетного заказа предприятий всех форм собственности. Чтобы получение государственного заказа стало привлекательным для них, потребовалось увеличить норматив затрат на обязательное медицинское страхование. Из средств краевого бюджета был профинансирован дефицит региональной программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в размере 1 млрд. руб.

Переход на одноканальное финансирование и увеличение тарифа позволили в 2007 году провести конкурс по размещению на рынке государст­венного заказа на оказание медицинских услуг. Предприятия всех форм собственности получили возможность оказывать медицинские услуги насе­лению в рамках программы госгарантий. Оценка и сопоставление участников конкурса осуществлялись по критериям кадрового потенциала, технической оснащенности, диапазона применяемых методов диагностики и лечения.

Общий объем размещаемого через конкурсный отбор задания в 2007 году составил 6 831,6 млн. руб. На конкурсе, проведенном в 2008 году, эта сумма возросла до 7 526 млн. руб. При рассмотрении заявок на участие в конкурсе на 2008 год были получены следующие результаты (табл. 1).

Помимо муниципальных учреждений здравоохранения заявки на участие в конкурсном отборе подали 19 медицинских организаций немуниципальной формы собственности. Информация о доле их заявок в общем объеме меди­цинской помощи и объеме размещенного задания представлена в табл. 2.

В целом предложение превысило объем размещаемого заказа примерно на 15%. Другими словами, появилась возможность передать заказ предприятиям иных форм собственности, сократив муниципальные мощности.

К сожалению, системе здравоохранения не хватило воли и решимости пойти по наиболее жесткому пути, то есть по пути полного сокращения излишних мощ­ностей. Конкурс стал просто зондажем рынка, проверкой обоснованности тари­фов, отработкой механизма функционирования системы. В немуниципальных формах собственности был размещен заказ, который не был обеспечен муни­ципальными мощностями. Например, при дефиците муниципальных врачей-офтальмологов этот заказ был размещен в коммерческих структурах.

Предполагается, что в дальнейшем по направлениям, куда «пришел» биз­нес, муниципальные мощности будут сокращены директивно. Более того, в стоматологии пациенты получат право выбора места обслуживания среди претендентов, прошедших конкурсный отбор. Таким образом, будет создана конкуренция медицинских учреждений за пациента.

Аутсорсинг бюджетных учреждений

Власть не должна производить медицинские услуги, она должна покупать их на рынке для населения. Кроме того, возможно размещение в рыночном секторе отдельных, в первую очередь не свойственных медицинским учрежде­ниям функций, — аутсорсинг. Медицинским учреждениям нет смысла зани­маться, например, приготовлением пищи, за них это успешно сделает бизнес. На рынке могут и должны быть размещены и чисто медицинские услуги, связанные с использованием сложной и дорогой медицинской техники.

Опыт работы по этой схеме в Пермском крае в течение последних двух лет говорит о том, что это не просто теоретические рассуждения, а реальность.

Система аутсорсинга не только позволяет снизить стоимость услуг и сущест­венно повысить их качество, но также способствует обновлению государствен­ного и муниципального оборудования, используемого частной структурой на условиях аренды для оказания услуг, сокращает нагрузки на административно-управленческий персонал. В ряде случаев уменьшается количество потребля­емых услуг, например транспортных, или услуг по проведению лабораторных исследований. При оказании услуг ненадлежащего качества у государственного учреждения здравоохранения всегда есть право либо применить штрафные санкции, либо расторгнуть государственный контракт. Адекватная оценка госу­дарственными учреждениями услуг, оказываемых ими самими, представляется маловероятной: очень сложно оценивать себя объективно.

Вывод услуг на аутсорсинг проводился постепенно. Учреждения здра­воохранения самостоятельно инициировали этот процесс. В дальнейшем заявки по размещению государственного заказа консолидировались краевым Министерством от всех государственных лечебных учреждений.

В государственных учреждениях здравоохранения был проведен анализ услуг, сопутствующих основной цели деятельности и подлежащих размещению на конкурсной основе, а также анализ эффективности использования госу­дарственного имущества (оборудования, зданий и помещений). В ряде случаев в качестве «пилотных» выбирались два-три учреждения, в которых произво­дилась отработка технологии размещения заказа на ту или иную услугу.

Расчет стоимости услуг был произведен путем суммирования расходов бюджетного учреждения при самостоятельном оказании этих услуг. Чаще всего полученной суммы хватало для приобретения услуг в негосударственном секторе. В ряде случаев, например при размещении заказа на оказание транс­портных услуг, из краевого бюджета были разово выделены дополнительные средства с учетом стоимости этих услуг в негосударственном секторе.

В 2008 году в пермских учреждениях здравоохранения проведены конкур­сы на оказание услуг по техническому обслуживанию медицинской техники, по стирке белья, охранных услуг, услуг по диетологии, транспортных услуг, услуг по сбору, обезвреживанию, транспортировке и размещению медицин­ских отходов, услуг по проведению лабораторных исследований, услуг по проведению медицинских исследований — магнитно-резонансной томогра­фии, услуг по выполнению полетов, связанных с оказанием медицинской помощи населению, приобретение экстемпоральных лекарственных средств (функции внутрибольничной аптеки). Объем ежегодно размещаемого заказа составил в 2006 году 169 558 тыс. руб., в 2007 году — 273 022,4 тыс. руб., в 2008 году — 376 726 тыс. руб.

Общая экономия средств при проведении конкурсов на 2007 год по разме­щению заказа на оказание услуг государственным учреждениям здравоохране­ния составила 9 618,9 тыс. руб., или 5,1% от начальной цены контракта (цены лота). Наибольшая экономия средств сложилась при размещении государствен­ного заказа на оказание услуг по проведению лабораторных исследований.

Главной проблемой при размещении государственного заказа на ока­зание услуг является необходимость ежегодного проведения конкурсных процедур, так как в соответствии с Бюджетным кодексом РФ государствен­ный контракт заключается только в рамках одного финансового года. Это накладывает ограничения на участников размещения заказа, не стимулируя инвестиции в отрасль. Помимо этого в случае ежегодной смены исполните­ля услуги необходимо заново перестраивать работу и производить приемку и передачу имущества при заключении договора аренды.

6. Разделение заказчика и подрядчика. Модель фондодержания

Приняв решение в пользу децентрализованной системы здравоохранения, мы оказываемся перед второй развилкой. Модель, при которой пациент платит за себя сам, будет социально несправедливой и не решит задачи повышения здоровья нации. Модель, когда за пациента платит третья сто­рона — страховая компания или государство, стимулирует необоснованно завышенный спрос на услугу и как результат — ее дефицит.

Когда мы говорим о рыночной модели, то подразумеваем, что она явля­ется рыночной, то есть конкурентной, для тех, кто оказывает услуги. Для пациента она никогда не будет рыночной. Большую часть платежа за него всегда будет осуществлять третья сторона — государство или страховая ком­пания. Как ограничить при этом необоснованный спрос на услугу?

В этой части мы должны сохранить нашу «гениальную» модель финансиро­вания. Кто-то, страховая компания или врач общей практики, в зависимости от выбранной модели, должен получить фиксированную сумму за пациента, консолидировать все эти платежи и быть заинтересованным в максимальной экономии полученного ресурса. При этом конкуренция будет вынуждать оказывать на эти средства наилучшую для клиента услугу. Если клиент не будет удовлетворен, то он уйдет, причем уйдет вместе с деньгами, к более успешному конкуренту. Это справедливая модель. У пациента есть выбор.

Иными словами, модель фондодержания подразумевает перечисление средств согласно подушевому нормативу в страховые медицинские органи­зации, откуда финансирование поступает в поликлиники или врачу общей практики, также согласно подушевому нормативу в соответствии с количес­твом прикрепленного населения. Стационары получают оплату за выпол­ненные объемы медицинской помощи по стоимости койко-дня с учетом нормативного срока лечения и достигнутого результата лечения. Решение о направлении пациентов в стационар принимает поликлиника, она же акцептует оплату страховыми медицинскими организациями медицинской помощи, оказанной стационарами. Сэкономленные средства в случае сокра­щения стационарной помощи направляются в поликлинику.

Для того чтобы реализовать эту модель, необходимо разделить поликлиники и стационары. Семейный врач или поликлиника в логике конкурентной моде­ли — это главный консультант пациента, распорядитель финансовых средств большой группы пациентов. Это заказчик услуги от их имени. Стационар, лабо­ратория, узкий специалист — это исполнитель услуги по заказу врача общей практики. У них разные интересы, как у любого продавца и покупателя. Это означает, что подрядчик и заказчик должны быть разделены на всех уровнях. Поликлиника должна быть отделена от стационара так же, как Министерство здравоохранения должно быть отделено от медицинских учреждений.

С 2007 года пермские учреждения здравоохранения выведены из подчинения краевого Минздрава. Если раньше за наличие проблем в деятельности поликли­ник министр мог винить только себя, то теперь за них отвечает Агентство, кото­рое выступает учредителем всех государственных учреждений здравоохранения и выполняет функции исполнителя бюджетньгх услуг. Функциями Министерства здравоохранения края остаются формирование бюджета, Программы государст­венных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи, размещение задания на оказание бюджетных услуг. Столкновение интересов двух структур и предъявление взаимных претензий способствует постановке существующих проблем в повестку дня и их ускоренному решению.

Что касается разделения поликлиник и стационаров, то с этой целью в кон­це 2007 года в шести муниципалитетах Пермского края произведена реорга­низация 29 муниципальных учреждений здравоохранения путем выделения поликлиник в самостоятельные юридические лица. В 2008 году планируется приступить к внедрению системы фондодержания амбулаторно-поликлини-ческого звена на нескольких пилотных территориях. Охват населения составит 1 461 400 человек, или 53,5% общей численности населения Пермского края. За основу были взяты подходы, принятые сегодня в Великобритании.

Задачей введения системы фондодержания является стимулирование:

1)увеличения объема деятельности поликлиники. Система фондодержания должна ориентировать работников поликлиник на предоставление услуг, которые в настоящее время оказываются в других учреждениях, прежде всего в стационарах. На этой основе возможно сокращение объема необоснован­ных госпитализаций, вызовов скорой медицинской помощи, то есть преодо­ление сложившихся в отрасли структурных диспропорций;

2)координирующей деятельности врачей первичного звена (участковых вра­чей и врачей общей практики). Эти врачи призваны организовывать оказание медицинской помощи прикрепленному населению на всех этапах. Они опре­деляют наиболее эффективные (в клиническом и экономическом смысле) «маршруты» движения своих пациентов, участвуют в планировании оказания медицинской помощи на других этапах, обеспечивают преемственность в ле­чении и реабилитации больных. Система фондодержания должна предусмат­ривать зависимость размера вознаграждения врачей первичного звена от их способности обеспечивать эффективное взаимодействие с другими звеньями оказания медицинской помощи;

3)профилактической направленности деятельности первичного звена. Система фондодержания обеспечивает зависимость размера оплаты труда от результатов профилактической деятельности врача — снижения уровня заболеваемости прикрепленного населения и потребности в стационарной и скорой помощи. Оплата фактических объемов амбулаторных услуг (чем больше больных, тем лучше для врача) уступает место поощрению деятель­ности, снижающей потребность в медицинской помощи (чем больше здо­ровых, тем лучше для врача).

Для объективности оценки выполнения подрядчиком (стационаром или лабораторией) своих обязательств, для большей защищенности пациента необходимо установить единые требования к технологиям оказания меди­цинской помощи и ее качеству. С этой целью в Пермском крае внедрены медико-экономические стандарты по 3349 заболеваниям по 55 специально­стям. На их основе ведется оценка по объему, качеству и результату выпол­нения муниципального и государственного заказов на оказание медицинской помощи в медицинских организациях всех форм собственности.

Также медицинские стандарты лежат в основе унификации расчетов стоимости медицинской помощи. При этом важно оценку эффективности проводить на уровне каждого пациента, что невозможно без системы персо­нифицированного учета. Для решения этой задачи в Пермском крае создана единая корпоративная сеть здравоохранения, объединяющая 440 медицин­ских организаций, включая аптеки. Внедрена информационная система, обеспечивающая мониторинг деятельности учреждений здравоохранения в режиме реального времени и на основе примерно пятисот параметров учета медицинской помощи;

4)конкуренции за пациента. Ключевым моментом в развитии системы фондодержания является свободный выбор пациентом страховой меди­цинской организации. Таким образом, человек опосредованно выбирает и перечень учреждений, где будет получать медицинскую помощь.

С 1 июля 2005 года неработающему населению края предоставлено пра­во свободного выбора страховой фирмы. За этот период число страховых медицинских организаций, занятых в страховании неработающих граждан, увеличилось с 4 до 10, а 48,2% неработающих граждан Пермского края сме­нили страховую медицинскую организацию, осуществив свое право выбора. Несмотря на то, что поле для конкуренции между страховыми компаниями крайне ограничено законом, люди сочли, что в другой фирме их обслужи­вают лучше, а может, просто улыбаются чаще. С точки зрения создания конкурентной модели это, безусловно, позитивный процесс.

 7. Пилотный проект «Хирургия»

Здравоохранение — очень многогранная и сложная отрасль. Есть меди­цинские специальности, в которых конкурентная модель действует понятно и эффективно. Есть и другие, в которых, казалось бы, нет и не может быть места рыночным отношениям.

Хирургия относится к последним. Тем не менее и в хирургии вполне возможно создание механизмов, стимулирующих медицинские учреждения достигать желаемых обществом результатов.

Средства, поступившие на реализацию федерального пилотного проек­та, в Пермском крае направляются в хирургические службы учреждений здравоохранения. Половина средств, получаемых в рамках пилотного про­екта, расходуется на повышение оплаты труда медицинских работников. Другая половина направляется на приобретение медицинского оборудования, инструментария, мягкого инвентаря.

Распределение денежных средств, предназначенных для оплаты труда, осуществляется между медицинскими работниками с учетом количественных показателей деятельности и степени сложности выполняемых операций.

Определены основные критерии оценки деятельности лечебно-профилак­тических учреждений, участвующих в пилотном проекте: хирургическая актив­ность, послеоперационная летальность, средняя продолжительность пребывания больного на койке, процент расхождения диагнозов, процент послеоперацион­ных осложнений, результаты анкетирования населения по доступности и качес­тву медицинской помощи. Суть пилотного проекта — оплата за результат.

За короткий период с начала реализации проекта хирургическая актив­ность увеличилась на 3,6%, что позволило при той же мощности хирурги­ческих отделений сделать на 2 161 операцию больше, послеоперационная летальность снизилась на 17,2%, то есть спасено 198 жизней. Средняя продолжительность пребывания больного на койке уменьшилась на 2,9%, что позволило госпитализировать дополнительно 3500 человек, количество после­операционных осложнений сократилось на 38,3%, или на 244 случая.

По результатам работы за второе полугодие 2007 года размер ежемесячной доплаты к заработной плате медицинских работников, участвующих в реали­зации пилотного проекта, составил у врачей до 40 165 рублей, у медицинских сестер — до 10 973 рублей.

В связи с завершением федерального пилотного проекта с 1 июля 2008 года предполагается продолжить его реализацию за счет средств краевого бюджета в части стимулирования медицинских работников. Проект будет распростра­нен на все учреждения здравоохранения Пермского края и дополнен внедре­нием грантов по итогам работы во втором полугодии 2008 года.

8. Региональный проект «Здравоохранение»

Создание конкурентной модели в здравоохранении не исключает учас­тия государства в улучшении материально-технической базы этой отрасли. Ежегодно государство принимает решения о запуске тех или иных инвес­тиционных проектов: о строительстве фельдшерско-акушерских пунктов, больниц, поликлиник, о реконструкции существующих объектов.

Чрезвычайно сложно принять такое решение посредством централизован­ного механизма, то есть на уровне краевого Министерства здравоохранения. Сложно потому, что это — полномочие и краевой, и муниципальной власти. Сложно также потому, что с краевого уровня не всегда можно объективно оценить реальную потребность в инвестициях: муниципалитеты заинтересо­ваны по максимуму «выжать» из краевой власти денежные средства и начать строительство наибольшего числа объектов, независимо от того, действитель­но ли они важны для развития. Следовательно, необходимо создать меха­низм заинтересованности муниципалитетов в рациональном использовании инвестиционных ресурсов.

Несколько лет назад в Пермском крае запущены пять приоритетных реги­ональных проектов в различных отраслях. Здравоохранение — лишь одна из них. Суть механизма реализации региональных проектов заключается в том, что ежегодный профицит бюджета распределяется по заранее установленно­му правилу, так называемому принципу «18—42—40». Это означает, что 40% бюджетного профицита расходуется на краевые инвестиционные проекты, в которых муниципалитеты участия не принимают. 18% направляется непо­средственно в местные бюджеты с учетом уровня их бюджетной обеспечен­ности. Бедные муниципалитеты получают больше, богатые — меньше. 42% профицита резервируется за муниципалитетами по подушевому принципу, независимо от бюджетной обеспеченности. Использовать эти средства они вправе лишь направив свои 18% на заранее определенный перечень при­оритетных направлений развития, региональных проектов. В этом случае на каждый вложенный рубль муниципалитет получает 2,33 рубля дополнитель­ных инвестиций из резерва. В целом на приоритетные региональные проекты за три года было направлено более 7 млрд руб.

Муниципалитеты Пермского края самостоятельно определяют степень приоритетности инвестиций в различных отраслях муниципального хозяй­ства. Здравоохранение в этой ситуации конкурирует с другими отраслями за дополнительный ресурс. В 2006—2007 годах здравоохранение явно проиграло в конкурентной борьбе с отраслью образования. Основные инвестиционные ресурсы местные власти направили на ремонт и лицензирование школ. Это свидетельствует о том, в сфере образования ситуация была более критичной, чем в медицине, а также о том, что Министерство здравоохранения проиг­рало в борьбе за ресурс Министерству образования.

9. Планы

Подготовительный этап пройден. Сегодня необходима воля для принятия непопулярных решений и поддержка со стороны прогрессивной медицин­ской общественности. Поддержка со стороны тех, кто хочет стать обеспе­ченным и самостоятельным уже в этой жизни.

Содержание следующего этапа реформирования — размещение государ­ственных заказов на рынке и значительное сокращение государственных и му­ниципальных мощностей, развитие здравоохранения как полноценной отрасли экономики. Это глобальная цель. В ее рамках есть несколько частных задач.

На повестку дня выходит вопрос о прекращении оказания платных услуг предприятиями здравоохранения бюджетной сферы. Все платные услуги должен оказывать бизнес. Государственные и муниципальные учреждения могут оказывать лишь те услуги, обязательства по которым несут государство и муниципалитет. Эти услуги в принципе не могут быть платными.

Второй и, возможно, самый главный вопрос: каким образом государство может помочь медикам принять решение о переходе в частный сектор? Это барьер, перешагнуть который психологически очень сложно. Необходима отработка навыков работы на свободном рынке.

Представляется, что именно в этой сфере государству нужно идти на созда­ние бизнес-инкубаторов. Например, можно предоставить персоналу госу­дарственных стоматологических клиник право зарегистрировать свой бизнес и арендовать государственные помещения и оборудование в выходные дни. Это может оказаться той площадкой, на которой начнет расти частная медицина.

Частные медицинские предприятия должны быть уверены в том, что впоследствии приобретут возможность участвовать в конкурсе и получить государственные и муниципальные заказы. Таким образом, переход из муни­ципальной в частную форму собственности для коллективов лечебных учреж­дений станет менее болезненным. Этот проект будет реализован в Пермском крае в текущем году.

Статья опубликована в журнале «Экономическая политика», 2008, №4

Инновационное развитие промышленного региона

Ноябрь 14, 2010

Статья подготовлена на основе материа­лов ежегодного доклада Губернатора Пермского края «Социально-экономическое и полити­ческое положение Пермского края». Пермь, 2010.

Введение

В 2008 году мир вступил в период экономического кризиса. В тот непростой момент все обсуж­дали природу кризиса и намечали антикризисные решения. Сегодня можно сказать, что сделанные тогда не слишком оптимистические оцен­ки были верными. Мировой кризис приобрел затяжной, вялотекущий ха­рактер. Наша экономика во многом остается его заложницей, тем более что сохраняются реальные риски су­щественного изменения мировых цен на нефть. Поэтому главной задачей региональной власти стало обеспече­ние возможности жить и развиваться даже в неблагоприятных и непред­сказуемых условиях.

И все же мы должны видеть чуть дальше. Важно понять, какие вызо­вы ждут нас впереди — не завтра, а в десятилетней перспективе. Контуры будущих рисков уже очерчены. Все регионы мира постепенно делятся на две категории. Регионы, которые производят интеллектуальные про­дукты, становятся лидерами мирово­го развития. Промышленные регио­ны оказываются в роли ведомых.

Пермский край по уровню жиз­ни и амбициям претендует на мес­то в первой группе, а по структуре экономики относится ко второй. Это наш основной вызов. При решении задачи обеспечения достойного мес­та в мире и высокого уровня жизни опасно довольствоваться привычной ролью промышленно развитого реги­она. Следует становиться регионом интеллектуального развития, регионом инновационной экономики. Для это­го необходимо модернизировать и нашу экономику, и наше сознание.

Экономика знаний резко поднимает планку требований к квалификации кадров. Люди в такой экономике — уже не «рабочая сила», а рабочие умы, способные производить интеллектуальные продукты. Это люди творческие, образованные, квалифицированные, для которых главным мотивом является самореализация. Таких людей должно быть много. Только при достижении определенной концентрации интеллектуальный потенциал начинает рабо­тать на полную мощь — рождать новые идеи, создавать новые компании и новые отрасли.

Творческие люди хотят жить в комфортной среде, и города конкуриру­ют за таких людей. Эту конкуренцию мы проигрываем многим другим по климатическим условиям, а значит, должны компенсировать климат иными значимыми для человека преимуществами.

Три приоритета — создание инновационной экономики, развитие чело­веческого потенциала, создание комфортной среды проживания — должны лечь в основу Программы социально-экономического развития края, и любое принимаемое решение должно руководствоваться этими требованиями, быть согласовано с жителями. Делая ставку на инновации, мы опираемся на стра­тегию развития России, которую определило руководство страны. Основными приоритетами этой стратегии являются модернизация экономики, ее адап­тация к задачам инновационного развития. Нашему региону важно раньше других принять для себя эти стратегические приоритеты, встать в авангард изменений, получить дополнительные интеллектуальные и финансовые ре­сурсы для развития благодаря участию в ключевых федеральных проектах.

1. Экономическое развитие

Модернизация экономики. Что мы понимаем под модернизацией эконо­мики? Стоит начать с формулировки того, что нас не устраивает: низкая производительность труда, высокие затраты материалов и энергии, высо­кие инфраструктурные издержки. Но, возможно, это только последствия. А причина — отсутствие мотивов к созданию собственного дела.

Почему молодежь сегодня все больше и больше заинтересована в работе в крупной корпорации со стабильной зарплатой? Думаю, отчасти это связано со структурой нашей экономики.

Крупные предприятия и государство заблокировали выход малого бизне­са в сферы своей деятельности. На рынке слишком мало места для малого бизнеса. Это не только сдерживает его развитие, но и делает неэффективной экономику в целом.

Структурные преобразования в экономике. В машиностроении, дорожном, жилищном строительстве и других отраслях преобладают огромные непо­воротливые предприятия, не стремящиеся к развитию кооперации. Это — «натуральное хозяйство» не только в жизни, но и в голове руководителя. В результате почти у любого промышленного предприятия огромный парк неэффективно используемого оборудования.

Аналогичная ситуация в отрасли дорожного строительства, где дорого­стоящая техника загружена всего лишь на четверть. Заколдованный круг: техника простаивает, но предприятиям все равно приходится ее содержать и обслуживать, потому что на рынке нет предложения необходимых товаров и услуг. А услуги эти не появляются, потому что на них нет спроса. С чего начать? Начнем с самого простого.

Передача на аутсорсинг непрофильных функций. На всех предприятиях есть такие услуги, как уборка помещений, общественное питание, бухгалте­рия. Часть прогрессивных предприятий уже покупает эти услуги на рынке. Выделение этого бизнеса в самостоятельный, выстраивание договорных от­ношений, создание атмосферы взаимного доверия — это вопрос не только экономики, но и новой технологии организации производства.

В чем задача региональной власти и муниципалитетов в этом случае? Думаю, своим примером нам следует поддержать новую организацию эко­номики. К концу 2011 года в муниципальном и государственном секторе Пермского края не должно остаться штатных сотрудников, выполняющих функции уборки помещений, их охраны, оказывающих услуги в сфере об­щественного питания. Значительный объем бухгалтерских, юридических и IT-услуг также должен закупаться на свободном рынке. Размещенные на рынке заказы создадут спрос — основное условие развития специализиро­ванного малого бизнеса.

Кооперация в промышленности. Выделение непрофильных услуг — это лишь первый шаг. Следующий — обсуждающийся десятилетиями — это кооперация.

Создание технопарков. Покупка нового оборудования и постановка его в ряд незагруженного не может считаться шагом в направлении модернизации. Важно, чтобы современное оборудование приобреталось малыми специализи­рованными предприятиями, работающими по заказам сборочных производств. Именно в этих случаях следует оказывать государственную поддержку, имен­но для этого необходимо создавать технопарки. Выращивание эффективных малых предприятий и разукрупнение бизнеса — основное направление госу­дарственного влияния по техническому перевооружению промышленности.

Создание информационных возможностей. Мы понимаем, что живем в ин­формационном мире. Но в повседневной жизни мы пренебрегаем инфор­мацией, не успеваем с ней работать. Необходимо создавать новые формы получения информации о нишах и потребностях рынка.

В планах краевого министерства промышленности создание центра суб­контрактации. Это та информационная площадка, где малый бизнес сможет находить новые заказы, а крупные предприятия смогут их размещать.

Необходимо работать «под заказ» бизнеса, совместно с торгово-промыш­ленной палатой брать на себя издержки подготовки различных бизнес-мис­сий, привлекать к работе иностранные посольства и наши торговые пред­ставительства за рубежом. В следующем году будет отработан новый формат работы представителей края в составе торговых представительств в одной из стран Центральной Европы и в Китае. Об этом достигнута договоренность с Министерством экономического развития.

Малый бизнес в государственной сфере. Пятая часть экономически актив­ного населения Пермского края работает в малом бизнесе. В основном это торговля, строительство и услуги.

Есть отрасли, в которых развитие малого бизнеса было блокировано бес­перспективностью конкуренции с государством: здравоохранение, образова­ние, социальные и жилищно-коммунальные услуги.

За последние годы ситуация в крае изменилась. Этому способствовали следующие стратегические решения:

  • продажа предприятий в сфере строительства, содержания дорог и об­щественного транспорта;
  • конкурсное размещение на рынке услуг здравоохранения, образования и социальной сферы;
  • передача управления жилищным фондом частным управляющим ком­паниям;
  • выплаты родителям детей, не посещающих муниципальные детские сады;
  • спортивный сертификат для учащихся средних школ;
    • перепрофилирование детских домов и создание системы воспитания в приемных семьях;
    • утверждение предельного тарифа на междугородные автомобильные перевозки.

В результате развивается сектор частных детских садов, частных меди­цинских лабораторий. По заказу государства работают частные врачи об­щей практики и узкие специалисты. Весь автомобильный пассажирский транспорт — частный. Водоснабжение, энергетика, сетевое хозяйство также в числе сфер, из которых ушло государство.

Но это лишь начало пути. В Пермском крае свыше трех тысяч госу­дарственных и муниципальных учреждений. Большую часть того, что они делают, может делать малый бизнес. К концу 2011 года планируется перевод из государственных и муниципальных учреждений в рыночные структуры 12 000 рабочих мест.

Дизайн. Производимые в России товары, как правило, проигрывают за­рубежным аналогам. Причем порой не по качеству и надежности, а в плане дизайна и эргономики.

Расходы на промышленный дизайн для малого предприятия — тяже­лая нагрузка. Государству необходимо разделить с бизнесом эти расходы. Созданный в прошлом году Пермский центр развития дизайна предложит пермскому бизнесу новый инструмент конкурентной борьбы — дизайнерское решение.

Энергоэффективность. Важное направление модернизации экономики — энергоэффективность. Низкая конкурентоспособность нашей продукции в значительной степени обусловлена ее энергоемкостью и в реальном сек­торе, и в бюджетной сфере, и в ЖКХ.

Часто ли мы кипятим в электрочайнике столько воды, сколько нам не­обходимо именно сейчас, или нагреваем несколько раз один и тот же объем воды? Знаем ли мы, что пылесос с заполненным на треть мешком тратит на 40% энергии больше? Это те азы, которые преподают в школах стран, первыми столкнувшихся с необходимостью экономии энергии.

Повышение энергоэффективности объявлено Президентом РФ ключевой задачей модернизации экономики страны. В ноябре прошлого года по этому вопросу принят специальный федеральный закон, согласно которому на региональном и муниципальном уровне должны быть разработаны соответ­ствующие программы.

Регион планирует включиться в реализацию шести федеральных проек­тов: «Считай, экономь, плати», «Новый свет», «Энергоэффективный квар­тал», «Энергоэффективная социальная сфера», «Инновационная энергетика» и «Малая комплексная энергетика». На эти проекты выделяются федераль­ные средства, и это дополнительный мотив для нас, чтобы стать пилотным регионом.

Традиционные инструменты развития отраслей. Делая акцент на модер­низации, следует обозначить и основные традиционные инструменты под­держки отраслей, которые использовались в прошлые годы.

Освоение внутреннего рынка. В целях стимулирования внутреннего спроса на наши товары в прошлом году стартовал проект «Покупай пермское!», обеспечивающий информационную поддержку местных производителей. Сегодня из рубля, потраченного жителями на продукты питания и напитки, только 9 копеек приходится на товары, произведенные в крае. Планируемое увеличение доли пермских продуктов питания в потребительской корзине жителя по одной копейке в год — это 10% роста ежегодно.

Очевидно, что правила игры диктует рынок. Решение — в повышении конкурентоспособности нашей продукции. Все неконкурентоспособные предприятия следует рассматривать как площадки и искать для них инвесто­ров. В ближайшее время планируется повысить долю конкурентоспособных аграрных предприятий с 30 до 40% от их общего числа.

Привлечение мировых лидеров, контролирующих рынки. Важно привлекать на свою территорию мировых лидеров бизнеса, тех, кто контролирует рынки. Вокруг этих лидеров развиваются кластеры их поставщиков. Сегодня у нас работают: Nestle, Henkel, Knauf, SUN InBev. Но этого недостаточно.

Задача в привлечении новых мировых марок на территорию края. Необходимо создать им условия для реализации инвестиционных проек­тов, предоставить инвестиционные площадки с готовой инфраструктурой, подготовить квалифицированную рабочую силу. У нас есть серьезные кон­курентные преимущества для привлечения инвесторов.

Привлечение центров прибыли. В Пермском крае установлена минимальная ставка налога на прибыль. Уверен, что это правильное стратегическое решение. Но использовать данное конкурентное преимущество нужно более эффективно. Мы надеемся найти нишу для нового проекта, нашей специализации федерального уровня: размещение в крае компаний, оказывающих бухгалтерские услуги на аутсорсинге.

Подготовка инвестиционных проектов. Сегодня важно понимать, какие инвестиционные проекты будут реализованы в течение ближайшего десятилетия и какие ресурсы будет возможно привлечь в начале нового этапа экономического роста.

К предыдущему периоду экономического роста мы подошли плохо под­готовленными. У нас не было проектов, за исключением дорожного стро­ительства, и мы существенно проиграли в привлечении государственных инвестиций таким субъектам Федерации, как Татарстан и Краснодарский край. Но сегодня мы наверстали упущенное.

Основным проектом экономического развития северных территорий края является железнодорожная трасса «Белкомур». Проект прошел все этапы согласования для того, чтобы получить финансирование из федерального Инвестиционного фонда. Принятие этого решения приостановлено в связи с экономическим кризисом, но проект «Белкомур» стал объективной реаль­ностью. Проект вошел в Транспортную стратегию развития России, и при планировании мы вполне можем исходить из того, что в 10—15-летней пер­спективе этот проект будет гарантированно реализован.

Второй крупный железнодорожный проект — строительство Южного железнодорожного обхода города Перми. Необходимость вывода железно­дорожной магистрали из столицы края очевидна. Вопрос в том, когда это делать и где пройдет новая железнодорожная ветка.

За счет средств краевого бюджета завершены предварительные исследо­вания и предложена трасса «Кукуштан—Пибаньшур». В связи с необходи­мостью строительства нового, совмещенного с автомобильным, моста через Каму масштабы проекта сопоставимы с «Белкомуром». Финансирование проекта будет осуществляться по федеральной целевой программе после 2016 года.

В сфере железнодорожного сообщения мы выполнили свои обязательства перед потомками, разработав эти крупные проекты и войдя с ними в стра­тегические планы Федерации.

В другой важной сфере — генерации электроэнергии — мы также со­здали проектные заделы. В сфере производства электроэнергии на нашей территории реализуется ряд крупных проектов. Но самое масштабное из того, что осуществляется сегодня в нашей стране, — это развитие атомной энергетики. За право размещения атомных станций сейчас идет борьба меж­ду регионами. Атомные станции будут построены на территории соседних регионов — в Свердловской и Челябинской областях. К счастью для нас, жизнь развела во времени принятие двух решений. Решение о том, строить или не строить в Пермском крае атомную станцию, наши потомки могут принять через десять лет. Но мы лишим их выбора, если Пермская стан­ция не появится в схеме размещения российской атомной энергетики. Этот шанс мы постоянноупускаем в результате политических спекуляций. Нужно взять на себя ответственность и действовать от имени общества, что должно сделать Законодательное Собрание, приняв решение о продолжении работы по вхождению Пермской станции в схему размещения атомной энергетики или отказавшись от такой возможности.

Проектные заделы подготовлены и в автодорожном строительстве. Феде­рация начала проектирование магистрали «Пермь—Екатеринбург». Для воз­можного федерального софинансирования подготовлены проекты Восточного обхода города Перми, в стадии подготовки проект строительства второй очереди моста через реку Чусовая, расположенного на трассе, соединяющей краевой центр с северными городами края.

2. Инновационная экономика

На каждом этапе развития экономики был свой доминирующий фактор, развитие которого предопределяло мощь и возможности страны. Когда-то таким фактором была земля, и люди боролись за ее освоение. На этапе индустриализации решающим фактором стал капитал. Кто больше накопил инвестиций, кто располагал более современным оборудованием и техноло­гиями, тот выигрывал в конкурентной борьбе.

Следуя традиции, мы до сих пор действуем по этой логике и концентриру­емся на инвестициях, на производстве материальных благ. Но уже начинаем понимать, что богатство концентрируется не там, где производят продукт, а там, где рождается идея.

Если когда-нибудь будут изобретены препараты, останавливающие старе­ние человека, то заработает на этом далеко не тот, кто эти таблетки расфасует по кулечкам. Заработает тот, кто эти таблетки придумает.

Более того, многие современные продукты могут и не иметь материальной оболочки. Именно такие продукты приносят сегодня максимальные доходы.

Мы не первыми идем по пути инновационного развития. Но это дает нам возможность понять путь успеха других стран. Основой инновационного кластера всегда являлся мощный исследовательский вуз, который позволял своим сотрудникам коммерчески развивать идеи. Определяющими были тесные связи между вузом и бизнесом, студентами и венчурными фондами. Это рациональное сочетание науки и бизнеса почти всегда происходило без давления сверху, если можно так выразиться — спонтанно.

И хотя в истории государственные попытки развивать инновационные кластеры никогда не были определяющими, мы вынуждены задействовать государственный ресурс, поскольку иного пути у нас просто нет.

Что мы сделали в этом направлении и что нам предстоит сделать?

Инновационный университет. Два пермских университета — технический и «классический» — стали национальными исследовательскими. Таким об­разом, федеральный центр подтвердил, что вокруг этих вузов может разви­ваться новая экономика, и выделил на это финансирование.

В Пермском крае работает филиал Высшей школы экономики, которая также является национальным исследовательским университетом.

Именно эти три вуза, и прежде всего вуз технического профиля, могут претендовать на развитие вокруг себя инновационных кластеров.

Создание научных школ. Но это пока лишь оболочка, которую требуется наполнять инновационным содержанием. Важно правильно определиться с тем, какие научные школы следует поддержать или воссоздать за счет собственных и выделяемых федеральным центром ресурсов.

Думаю, необходимо создать основу — школы российского уровня в фун­даментальных науках: в математике, физике, химии, биологии.

Одна из правильных мер по поддержке науки — ежемесячные доплаты докторам, профессорам вузов в размере 30 тыс. рублей, которые мы начали осуществлять с этого года.

Привлечение лучших абитуриентов. Следующий шаг — привлечь в вузы лучших абитуриентов, способных и желающих учиться, а также обладающих серьезными личными амбициями.

С начала нового учебного года планируется установить краевые стипендии в размере 5 тыс. руб. в месяц для студентов с результатом ЕГЭ более 225 бал­лов. Целью является привлечение в наши вузы не менее тысячи студентов с высоким потенциалом, создание в вузах концентрации интеллекта. Высшие учебные заведения, которые будут участвовать в этом проекте, обеспечат иногородних студентов местами в общежитиях, а также по возможности со­кратят сроки получения ими бакалаврских степеней с четырех до трех лет.

Планируется также профинансировать обучение за рубежом по програм­мам получения двойных дипломов тремстам лучшим магистрам. Следует подумать о полной оплате обучения в двадцати лучших мировых вузах по Шанхайскому рейтингу тем выпускникам пермских школ, которые самостоятельно смогут поступить в эти вузы.

Инновационная среда. Венчурные инвестиции. Следующий шаг — создание в вузовской среде механизма финансирования микропроектов, студенческих старт-апов, малых, средних и крупных проектов инновационной направлен­ности. Для этого мы подписали с Роснанотехом Соглашение о создании вен­чурного фонда объемом в 2 млрд руб. Нам следует перенастроить работу уже существующего совместного с управляющей компанией «Альянс—РОСНО» инновационного фонда и обеспечить этими двумя инструментами финан­сирование инновационной среды.

Взаимодействие науки и промышленности. Важнейший шаг в этой области — совместная исследовательская работа наших вузов и предприятий, получение исследовательских заказов со стороны вертикально интегрированных структур. Это наиболее сложная задача — из-за отсутствия опыта прорывов бизнеса, достигнутых благодаря инновационным решениям отечественной науки. Но идти по этому пути надо. Предварительные переговоры проведены с ЛукОйлом, Газпромом, «Роснанотехом». Часть средств, направляемых нами на финансиро­вание национального исследовательского университета, будет использована для финансирования работ, представляющих интерес для пермского бизнеса.

Федеральные проекты. Успех инновационного развития во многом зависит от того, удастся ли нам попасть в федеральные тренды, стать интересными феде­ральному центру с точки зрения возможности размещения у нас федеральных проектов. В этом плане у нас неплохой стартовый потенциал. По показателям оценки качества управления мы как регион уверенно входим в двадцатку са­мых эффективных. Нам доверяют, с нами готовы работать. Это тот капитал, который мы должны рационально реинвестировать в новые проекты.

На федеральном уровне планируется строительство инновационного цен­тра, прообраза города будущего. Будем стараться стать мини-конкурентом этого проекта, значительно меньшим по масштабам, но более эффективным. Такова наша амбициозная цель.

3. Развитие человеческого потенциала

Вузы и создаваемые на их базе инновационные центры — лишь верхний этаж системы подготовки кадров. Абитуриенты — уже практически взрослые, сло­жившиеся люди. К моменту поступления они обладают полным багажом того, что закладывалось в них на этапе от рождения до окончания школы. И качество этого багажа — как в плане знаний, так в смысле здоровья, мотивации — зави­сит от состояния всей системы развития человеческого потенциала.

Дошкольное образование. Основы воспитания ребенка закладываются в се­мье. Главное, что мы можем сделать для людей, решивших продолжить свой род, — чуточку облегчить им самый сложный и трудоемкий процесс, воспи­тание ребенка в первые годы жизни. Для этого уже в 33 наших муниципали­тетах осуществляются денежные выплаты родителям детей, не посещающих муниципальные детские сады.

Очереди в детские сады сократились, а там, где выплаты за детей были значительными, например в Перми, появились свободные места в муници­пальных детских садах. Наличие этих мест не всегда соответствует запросам родителей как по качеству самого детского сада, так и по месту его располо­жения, но эти свободные места уже есть.

Есть еще один позитивный сопутствующий момент. Начал развиваться рынок предоставления частных услуг по воспитанию детей в дошкольных учреждениях. Здесь есть определенные риски. Вопрос недостаточно законодательно урегулирован, и предстоит еще пройти важный этап осознания того, что в муниципальном детском саду за безопасность ребенка отвечает государство, а в частной детской воспитательной группе риски и проблемы должны оцениваться самими родителями.

Среднее образование. Результаты сдачи ЕГЭ в прошлом году говорят о том, что наше среднее образование вполне конкурентоспособно. Это подтверждается и числом победителей российских предметных олимпиад.

Необходимо отметить проблемы системы в части правового воспитания. Ежегодно почти 2% учащихся средних школ имеют проблемы с законом. Доля преступлений, совершенных несовершеннолетними, в общей численности преступлений по краю составляет 6,5%. Это больше, чем у большинства реги­онов-конкурентов. Таким образом, система среднего образования дает поло­жительные результаты в обучении, но допускает сбои в системе воспитания.

Задача — добиться результатов, превышающих средние показатели ЕГЭ по России по всем предметам, и ежегодно на 10% снижать число преступлений, совершенных несовершеннолетними.

Основой реформ в управлении отраслью является переход на подушевое финансирование школ, предоставление им максимальной финансовой са­мостоятельности.

Следует отметить, что ряд муниципалитетов не сдержали своих обязательств перед школами и изъяли в конце года сэкономленные школами финансо­вые ресурсы. Это демотивирующий фактор, то, что дискредитирует реформу. Наиболее последовательным в проведении реформы был муниципалитет горо­да Перми, где в настоящий момент уже зарегистрированы шесть автономных учреждений и 20 находятся в процессе регистрации. Коллективы этих школ поверили в реформу и решились на финансовую самостоятельность.

Показателем эффективности управления в сфере образования является уровень оплаты труда педагогов. При равном подушевом нормативе, то есть при одинаковой плате государства за одного ученика, наиболее эффективные школы выплачивают более высокую заработную плату учителям.

В этом году в системе управления образованием была допущена ошибка. Зная, что вступает в действие закон о минимальной оплате труда, многие руководители образовательных учреждений не провели необходимых ме­роприятий по оптимизации численности обслуживающего персонала, не вывели услуги на аутсорсинг. В результате в ряде школ повышение зарплат обслуживающему персоналу произошло за счет фонда оплаты труда учите­лей. Это недопустимо. Необходимо исправить эту ошибку путем увеличения подушевого норматива в текущем году всем школам. Это не должно приоста­навливать запланированные мероприятия, и изъятые из фонда оплаты труда педагогов средства должны быть возвращены им в новом учебном году.

Наша задача — поднимать не зарплаты, а подушевой норматив. Рацио­нальность использования средств — это ответственность педагогических коллективов школ, которые в условиях крупных населенных пунктов начи­нают работать в формате конкуренции между собой за ученика.

В дополнение к этому мы будем стимулировать научные кадры к работе в школах. Предлагается с нового учебного года выплачивать надбавку в разме­ре 10 тыс. руб. кандидатам и докторам наук, преподающим в учреждениях об­щего, начального и среднего специального профессионального образования.

Мы живем в информационном мире. Наша задача — привести в этот мир подрастающее поколение, а для этого сами педагоги должны комфорт­но чувствовать себя в Глобальной информационной сети. В этих целях нами реализован проект «Электронный журнал». Проект — самый масш­табный в России. Сегодня его результатами пользуются 40 000 учащихся, учителей, родителей.

Несколько лет назад в крае запущен проект «Международный бакалав­риат». В 2012 году международно признанные дипломы получат 25 выпуск­ников, а с 2013 года — по 50 человек ежегодно.

Начальное и среднее профессиональное образование. Серьезная проблема сло­жилась в начальном профессиональном образовании. Расходуя на ребенка почти в два раза больше средств, чем школы на старшеклассников, система не несет ответственности за результаты своей деятельности. Ее выпускники не сдают ЕГЭ, а значит, не получают полноценного среднего образования. Система не несет ответственности за их трудоустройство, и только около поло­вины выпускников работает после окончания учебы по специальности. Здесь самая большая доля лиц, совершающих преступления в этом возрасте.

Переходя из девятого класса в профессионально-техническое училище, подросток понимает, что трудиться ему придется меньше, чем в 10-м классе, и при этом у него будет больше социальных гарантий: стипендия и обще­житие. Это неверный социальный мотив. Нам необходимо стимулировать подростка к получению полноценного образования.

Дополнительные социальные блага должны получать те, кто больше тру­дится, те, кто достигает лучших показателей в учебе, либо дети, находящиеся в зоне социального неблагополучия. Задача этого года — создать у учащихся мотивацию к получению полноценного среднего образования.

Результативность работы средних специальных учебных заведений должна оцениваться предприятиями и организациями, для которых они готовят кадры. Надо продолжить развитие системы сертификатов и ввести оценку учебных заведений по доле их выпускников, трудоустроившихся по специальности.

Средние специальные учебные заведения должны обеспечить социаль­ный лифт для молодого поколения из небольших и отдаленных населенных пунктов, для тех, кто хочет учиться и работать. Именно таким учащимся они должны дать «путевку в жизнь».

Высшее образование. Наличие в Перми вуза мирового уровня является стратегическим приоритетом. Без такого вуза город не имеет перспектив.

Сейчас благоприятное время для занятия этой ниши на российском рынке образования. Все регионы находятся примерно в равных условиях. И кто-то сможет прорваться, сможет опередить других в этом вопросе. О том, как решается эта задача в Пермском крае, рассказано выше, в разделе об инно­вационном развитии.

Культура. Важную роль в развитии городской среды играет культура. Наличие острых дискуссий в обществе на тему культуры говорит о том, что культурная жизнь у нас есть.

Попытку развивать город посредством активизации культурной жизни делают многие. Европейский Союз создал для этого специальный проект под названием «Культурная столица Европы». По формально-юридическим признакам мы не можем в нем участвовать. Однако я не думаю, что это яв­ляется препятствием для взаимодействия с ЕС в рамках данного проекта.

4. Здоровье населения

Реформа здравоохранения является темой, которая обсуждается во всем мире. Проблемой, которую идеально не решил никто.

В России и в крае очень низкая продолжительность жизни, но это в боль­шей мере связано с социальными факторами, образом жизни и мотивами поведения населения.

Здоровый образ жизни. Очень важна выработка правильных мотивов для сохранения здоровья населения, мотивов, побуждающих людей к здоровому образу жизни, к занятию физкультурой, к отказу от чрезмерного употреб­ления алкоголя и от курения. Здесь мы еще в самом начале пути. Отроим физкультурно-оздоровительные комплексы, но существующие спортивные залы учебных заведений порой простаивают. В какой-то мере мы решаем эту проблему спортивными сертификатами[1], но этот проект очень дорогой, и по этой причине распространить его на всю территорию края пока сложно. В последние годы заметно увеличился интерес людей к занятиям в фит-нес-клубах, однако далеко не все могут себе это позволить, в том числе по финансовым причинам.

Существующая система образования не воспитывает у детей потребности в занятиях физкультурой. Мы забыли, что название этого предмета состо­ит из двух слов: физическая культура — именно культура, определяющая образ жизни.

Возможно, будет разумным пересмотреть программы подготовки специа­листов по физической культуре, в том числе расширить международное со­трудничество, привлечь специалистов из тех стран, где физическая культура стала неотъемлемой составляющей образа жизни населения.


[1] В качестве эксперимента в нескольких муниципалитетах края школьникам выдается спор­тивный сертификат, который они предъявляют в любые спортивные секции по своему решению. Сертификат предусматривает оплату двух занятий в неделю. Каждое занятие оплачивается по факту, путем отрезания от сертификата одного купона. Введение спортивного сертификата под­толкнуло тренерский состав регистрироваться в качестве индивидуальных предпринимателей.

Здравоохранение. Основной проблемой в сфере здравоохранения является недостаточность ресурсов, направляемых обществом на медицинское стра­хование, и нерациональность их использования. Три тысячи рублей в год поступает в Фонд обязательного медицинского страхования как платеж ра­ботодателя за работника. Такой же страховой платеж вносит краевой бюджет на обязательное медицинское страхование неработающего населения. При этом около восьми тысяч мы ежегодно расходуем на компенсацию оплаты коммунальных услуг льготным категориям населения — как раз тем, для кого жизненно важна качественная медицинская помощь. Очевидно, что эти приоритеты расставлены неправильно.

Привлечение в отрасль финансовых ресурсов. Сложно гарантировать ка­чественную первичную медицинскую помощь за три тысячи рублей в год. Необходимо найти пути увеличения страхового платежа. Например, софинансировать из краевого бюджета добровольное медицинское страхование, которое будут готовы осуществлять работодатели или население. Поэтапно переходить к такому добровольному медицинскому страхованию работни­ков бюджетных организаций. Это позволит существенно увеличить объем финансирования отрасли.

Повышение эффективности использования ресурсов. Для повышения эф­фективности расходования средств в медицине необходимо вырабатывать соответствующие мотивы у всех участников: пациента, лечащего врача, уз­кого специалиста, стационара.

В системе здравоохранения должно быть звено, заинтересованное в раци­ональном использовании средств, которые собраны со всех жителей в сис­теме обязательного медицинского страхования. Такого звена не было. Все были заинтересованы в одном — тратить как можно больше денег, и никто не отвечал за результат. Сегодня такое звено есть — это либо поликлиника-фондодержатель, либо врач общей практики — фондодержатель.

Не все пока работает безупречно. Характер взаимодействия поликлиник, стационаров, узких специалистов еще только отрабатывается. Коррективы в их взаимодействие неизбежно придется вносить, но в целом, я думаю, мы идем в правильном направлении. Врач общей практики или поликлиника получают все ресурсы, которые есть в системе, для лечения добровольно при­крепившихся к ним пациентов. Они сами решают, как правильно и разумно расходовать деньги. Постепенно они превращаются в финансово-медицин­ских консультантов пациента. У пациента остается право в случае неудов­летворенности качеством работы его личного врача выбрать другого. Именно на праве выбора и построена конкурентная модель здравоохранения.

В этом году продолжен еще один важный проект в сфере здравоохра­нения — оплата труда хирургов в зависимости от результатов их работы.

Основные показатели проекта — снижение уровня осложнений и летальности. Результат этого проекта — сотни спасенных жизней. И это факт, подтвержденный медицинской статистикой.

Повышение зарплат медицинского персонала. Важная тема — уровень за­работной платы в здравоохранении. Медицинскому персоналу следует по­нять одну очевидную закономерность: чем больше медицинских работников, тем меньше при неизменном бюджете здравоохранения их средняя зарплата. Несомненно, и об этом говорилось выше, необходимо увеличивать бюджет здравоохранения, в том числе за счет дополнительного медицинского стра­хования. Но, кроме того, следует сокращать все внутренние нерациональные расходы и направлять средства на увеличение заработной платы персонала.

Развитие частного сектора. На федеральном уровне поставлена задача — создать частному бизнесу доступ к оказанию государственных и муниципаль­ных услуг. Мы шли по этому пути шесть лет.

В краевых учреждениях здравоохранения многие непрофильные услуги выведены на аутсорсинг. Это питание, стирка белья, транспорт, уничтожение медицинских отходов. На рынке покупается большой объем лабораторных услуг. Услуги гемодиализа оказывают в крае только частные предприятия. В Перми почти половина машин скорой помощи являются частными и пре­доставляются муниципалитету как транспортная услуга. Надо стремиться к тому, чтобы покупка большинства услуг узких специалистов осуществля­лась с рынка. Это возможно при доведении платежа за данную услугу до уровня, интересного бизнесу.

Главная задача следующего периода — стимулировать врачей к созданию собственного бизнеса.

С 2009 года реализуется проект по созданию врачебных участков общей практики частной формы собственности. В прошлом году к работе присту­пили пять таких участков, в конце нынешнего года их будет уже двадцать. Жители края получили возможность выбора лечащего врача. Им может быть врач муниципального учреждения или частный врач. И тому, и другому ра­бота будет оплачена по полису обязательного медицинского страхования.

Планируется в течение трех лет вывести в частный сектор не менее 30% услуг, оплачиваемых из бюджета или Фонда обязательного медицинского страхования.

Использование мирового опыта. Реформа здравоохранения — трудней­шая задача. Ее нельзя осуществить базируясь только на собственном опыте. Необходимо привлечь к аудиту реформы мировых лидеров в этой сфере. Прорабатывается возможность заключения контракта на сопровождение реформы с наиболее авторитетными консалтинговыми компаниями, име­ющими опыт осуществления таких реформ. Аудит того, что уже сделано, должен быть проведен в этом году.

5. Безопасность

Проблема безопасности всегда была ключевой для территории Пермского края. Мы исторически занимаем худшее место по числу преступлений в со­отношении с численностью населения.

В целом по краю за последние четыре года число совершенных преступ­лений сократилось со 100 до 80 тысяч. Но следует учитывать, что это общая тенденция сокращения преступности в стране.

Задачи органов правопорядка. Профилактика преступлений на улицах и в общественных местах, своевременная реакция на совершенное преступле­ние, достоверная регистрация преступлений, высокий уровень раскрываемости — задачи органов правопорядка.

В течение трех лет из краевого бюджета осуществляются выплаты участко­вым инспекторам в размере 10 тыс. руб., а также следователям, сотрудникам уголовного розыска, дознавателям, сотрудникам патрульно-постовой службы в размере от 5 до 10 тыс. руб. в муниципалитетах с численностью жителей более 50 тыс. человек. Это позволило укрепить кадровый состав милиции.

Значительные финансовые средства тратились на современные методы борьбы с преступностью, в первую очередь на видеонаблюдение и информа­ционные технологии. Однако в этом направлении мы не получили должной отдачи. Кроме инженерных технологий, должны действовать управленческие технологии. Так же, как в других сферах, следует отдать большой объем услуг на аутсорсинг. Необходимо прекратить приобретение автотранспорта для милиции и перейти к финансированию исключительно оплаты аренды специальных транспортных средств.

Аналогично следует поступать и со средствами видеонаблюдения. Милиция должна покупать за наш счет информацию, передаваемую по каналам связи, а не заниматься содержанием и эксплуатацией самих технических средств.

Социальные аспекты преступности. Большинство тяжких преступлений — убийства, нанесение тяжких телесных повреждений — происходит в быту. Сводки по этим эпизодам, как правило, начинаются со слов «после сов­местного распития спиртных напитков». Итак, причина этих преступлений кроется в социальном неблагополучии и социальном составе населения.

За последние годы пройден важный путь. На примере Краснокамска и Чусового отработан механизм взаимодействия всех служб: Министерства образования, Министерства социального развития, Министерства развития предпринимательства и торговли, Министерства общественной безопасности. Четко определена ответственность ведомств за результаты работы с несо­вершеннолетними. Созданы подразделения социальной службы, которые отвечают за работу с лицами, освобождающимися из мест заключения. Эта работа ведется во взаимодействии с системой исполнения наказаний и с участковыми инспекторами милиции.

Борьба с наркоманией. При сопоставлении статистики преступности наше­го края с другими регионами прослеживается определенная закономерность. Там, где больше уголовных дел по фактам реализации и употребления нарко­тиков, там ниже уровень грабежей и краж. Можно предположить, что наша правоохранительная система сегодня малоэффективна в отношении конеч­ных потребителей наркотиков. Ведь для приобретения наркотиков люди без колебаний совершают столь распространенные у нас грабежи и кражи.

Сейчас для нас важно обеспечить координацию усилий правоохрани­тельных и иных государственных органов по противодействию незаконному обороту наркотиков и добиться достижения показателей, сравнимых с по­казателями регионов-конкурентов.

Безопасность — один из важнейших параметров, по которому человек оценивает среду проживания. По этому параметру мы пока проигрываем. Но думаю, что система работы уже создана, уже дает свои результаты, что подтверждается статистикой последних лет.

6. Среда проживания. Развитие населенных пунктов

Почему люди принимают решение жить в том или ином городе? К этому вопросу мы неизбежно возвращаемся каждый раз, когда пытаемся заглянуть в будущее. Очень большое значение для принятия решения имеет работа, особенно для тех людей, которым важна самореализация. Но не меньшее значение для них имеет и среда: насколько комфортен город и есть ли воз­можность профессионального общения.

Первый шаг — создание такой среды в крупном городе, краевом центре. В этом нет ничего обидного для остальных муниципалитетов. Если Пермь осуществит прорыв, то выиграют все жители края и мы сможем тиражиро­вать этот успех. Если мы не осуществим проект в краевом центре, то мы не осуществим его нигде.

Идеология развития городов. Первые шаги сделаны. Привлечены лучшие специалисты для разработки принципов организации города — мастер-плана, который должен стать основой Генерального плана города Перми[1]. Как лю­бое новое дело, эта работа вызвала немало критики, но постепенно базовые принципы мастер-плана приживаются в нашем сознании. Приживаются, потому что они просты и понятны.


[1] Разработкой мастер-плана (идеологией Генерального плана) города Перми занимается голландская компания KCAP, имеющая большой опыт такой работы в мире. Эта компания участвует в создании мастер-плана олимпийских объектов 2012 года в Лондоне.

Компактность населенных пунктов. Город так же, как и квартира или дом каждого из нас, по размерам должен быть таким, чтобы хватало средств и сил его содержать.

Пермь занимает большую площадь, большую, чем многие города мира. На первый взгляд это кажется преимуществом. Мы гордимся, что у нас много земли. Но для того, чтобы за этой территорией ухаживать, нам не хватает финансовых ресурсов. При этом город продолжает расти вширь, строить новые микрорайоны, тянуть туда инфраструктуру.

Очевидно, что освоение новых территорий — это отказ от инвестиций в существующие районы города, в том числе отказ от инвестиций в инф­раструктуру, которую необходимо содержать и подвергать реновациям. Все это говорит о том, что город должен быть компактным.

Кроме чисто экономического обоснования, есть еще одна причина, по ко­торой города развиваются в сторону высокой плотности населения. В центре города должна бурлить жизнь, должны быть люди, много людей. Пустые улицы не вызывают ощущения жизни.

Невозможно создать компактный и уютный город быстро. Это задача поколений. То, что уже построено, то построено. Но нельзя усугублять про­блему, идти дальше по пути ошибок. А ошибки надо признать. Это ошибки власти, профессионального сообщества строителей и архитекторов. У Перми не было внятной стратегии пространственного развития, Генеральный план носил сугубо формальный характер. Он не был продуктом общественного согласия, не был воплощением мечты жителей края. Само по себе начало дискуссий на эту тему в обществе — огромный шаг вперед.

Это тот путь, по которому идет Пермь, и по нему придется пройти всем крупным населенным пунктам края. Чем раньше мы начнем думать о буду­щем своих городов, тем меньше ошибок совершим в настоящем.

«Новый квартал». В общественном сознании укоренилась мысль, что за все в городе отвечает муниципалитет. Корни этого в нашем социалисти­ческом мышлении, и здесь важно признать, что муниципалитет никогда с этой задачей не справлялся. Никогда и нигде. Это неподъемная ноша. Это так же невозможно, как невозможно было при социализме спланировать и обеспечить наличие всех товаров на полках магазинов. Надо разгружать муниципалитет от тех функций, которые может выполнить собственник.

Каждый квадратный метр земли в городе должен иметь своего хозяина, собственника, способного благоустроить и содержать территорию. Задача му­ниципалитета — содержать улицы, парки, скверы, то есть места общественного пользования. Он не может благоустроить огромные междомовые территории. Не справятся с ними и нанятые жителями управляющие компании.

Возможно, единственный выход в этом случае — переходить к кварталь­ной застройке города, позволяющей создать частные пространства. Это воз­врат к тому, что раньше называлось словами «мой двор». Свой зеленый газон во дворе дома, если ты живешь на первом этаже, свой уютный двор для всех жителей дома. Это мечта, которую надо сделать реальностью. Это то, что реализовано в тех странах, где земля гораздо более дефицитна, чем у нас.

Наша задача — отработать эталонные проектные решения, предложить их инвесторам и запустить процесс строительства недорогого жилья, соответ­ствующего новым принципам квартальной застройки. Успешность проекта должен определить рынок. В этом году следует провести архитектурный конкурс и отобрать не менее пяти проектов квартальной застройки мирового уровня.

Несомненно, есть люди, которые предпочитают жить в индивидуальных домах, и это хороший стандарт. Следует провести аналогичную работу, под­готовив проекты малоэтажной квартальной застройки на участках, высвобождающихся в результате сноса ветхого и аварийного жилья.

Развитие общественного транспорта. При создании комфортной среды в больших населенных пунктах велика роль общественного транспорта. В Перми в последние годы в этой области совершен настоящий прорыв. Трамвай получил приоритет не только на центральных улицах города, но и в сознании горожан. Приоритет общественного транспорта, выделение полос для его движения, ограничение парковок индивидуального транспорта в центре города, переход к ограничению времени парковок — вот этапы того пути, по которому мы начали движение.

Предстоит сделать прозрачной экономику городского транспорта.

Самый крупный муниципалитет — город Пермь — осуществляет автомо­бильные перевозки исключительно средствами частного транспорта. Однако до конкурентного рынка здесь еще далеко.

Возможно, правильным шагом стал бы переход на предельный тариф. Это означает, что перевозчику должно быть предоставлено право снижения стоимости проезда. Убежден, что при правильной мотивации цены на проезд в городском транспорте снизятся на целом ряде маршрутов, а муниципалитет наконец получит достоверную информацию об экономике отрасли.

7. Проекты акупунктуры города

«Акупунктура города» — это точечные решения, которые вдыхают в город новую жизнь.

В течение пяти лет в Перми будут реализованы следующие проекты, ко­торые должны существенно оживить город:

  • реконструкция Театра оперы и балета, предполагающая строитель­ство новой сцены и зрительного зала на 1100 мест. Международный архитектурный конкурс выиграл архитектор с мировым именем — Дэвид Чипперфилд. Открытие новой сцены планируется в 2014 году. Примерный объем инвестиций с учетом полной реконструкции исто­рического здания — 3 млрд руб.;
  • строительство нового здания картинной галереи. Архитектурный кон­курс выиграл российский архитектор Борис Бернаскони. Проект прио­становлен по причине некорректности сформулированного на конкурсе технического задания. При этом архитектурное решение вызывает ува­жение и, возможно, может быть реализовано как общественное здание, например детский технопарк, место, где дети могут, используя модели, изучать законы фундаментальных наук;
  • возможность размещения в этом здании картинной галереи и коллек­ции Пермской деревянной скульптуры следует оценить в ближайшие месяцы. В этом году мы должны выработать и принять разумное реше­ние о новом здании Пермской картинной галереи. Необходимый опыт для такого решения нами уже накоплен;
  • реконструкция здания Речного вокзала для размещения в нем Музея современного искусства. Международный архитектурный конкурс вы­играл российский архитектор Юрий Григорян. Ведется проектирование первой очереди здания за счет спонсорских средств. При принятии решения о финансировании планируемый срок запуска проекта — 2012 год. Объем инвестиций — 600 млн руб.;
  • строительство аэропорта «Большое Савино». Проведены предварительные переговоры с архитекторами и проектировщиками о возможности «клони­рования» одного из новых европейских аэропортов с пропускной способ­ностью 1,5 млн пассажиров в год. В случае принятия такого решения срок ввода объекта — 2014 год. При проектировании с нуля срок — 2015 год. Ориентировочная стоимость строительства — 600 млн руб. Ситуация су­щественно осложнена правовым статусом аэропорта, но в этом году мы планируем завершить его перевод в краевую собственность;

реконструкция железнодорожного вокзала «Пермь-2». Предварительное проектирование ведется немецкой компанией Deutsche-Bahn. Достигнуто соглашение с ОАО «Российские железные дороги» о паритетном фи­нансировании проекта. В этом году следует расширить рамки проекта и сделать мастер-план всего района, включающий классический университет и потенциальное место размещения краевого автовокзала. Срок завершения проектных работ — 2011 год.

Приоритетной задачей администрации города Перми считаю реконструк­цию набережной. Идеология развития набережной разработана голландской компанией KCAP совместно с голландской компанией Bureau Alle Hosper и проходит общественное обсуждение. В этом году проект должен быть ре­ализован на участке от Речного вокзала до створа улицы Сибирской.

В краевом центре строится немало федеральных, в первую очередь адми­нистративных, объектов. Чаще всего они строятся исходя из возможностей финансирования, без предварительной проработки архитектурных решений. Правительству края предстоит совместно с территориальными органами, вузами, иными организациями, финансируемыми из федерального бюджета, проработать десятилетнюю перспективу строительства новых объектов, обес­печить источники финансирования на проведение архитектурных конкурсов, начать продвижение этих объектов в федеральные программы.

Все, что делается в Перми, должно «клонироваться» в крае. Будет пра­вильно, если великие архитекторы, работающие в Перми, примут участие в проектах более скромного масштаба.

Финансирование творческих конкурсов по этим проектам, предложенным муниципалитетами, будет осуществлено на грантовой основе. Очень хотелось бы, чтобы бизнес обратил внимание на подобные проекты оживления тер­ритории и принял в них участие. Желательно, чтобы бизнес принял участие в этих объектах на тех стадиях, когда использование бюджетных средств крайне осложнено жесткими конкурсными процедурами. Бизнес может вло­житься в эти проекты на стадии идеи, бюджет — на стадии их реализации.

Заключение

У каждого поколения свое предназначение и своя роль в развитии страны. Возможно, главная задача нашего поколения — сделать экономику конку­рентоспособной, современной, инновационной.

Путь, который пройден нашей страной за два последние десятилетия, многие страны проходили эволюционно в течение всего прошлого века. В 1980-е годы нам было сложно представить себе, какой будет наша страна сегодня. Столь же сложно нам себе представить, какой будет страна через двадцать лет. И самое главное сегодня — спрогнозировать тренд развития общества. Похоже, что основной тренд уже определился. Это переход от экономики, базирующейся на производстве материальных продуктов, к эко­номике, основанной на коммерциализации знаний.

Статья опубликована в журнале «Экономическая политика», 2010, №3

Коллективная безответственность

Ноябрь 8, 2010

«Власть» уже не раз писала о предстоящей реформе МВД*. Свое видение проблем, связанных с Законом о полиции, который 27 октября был внесен в Государственную думу, предлагает губернатор Пермского края Олег Чиркунов. 
          Обсуждение закона о милиции вызывает в памяти ситуацию из недалекого прошлого. Давайте мысленно вернемся в начало 90-х, вспомним проблему, которая тогда считалась одной из самых важных,— отсутствие товаров на полках магазинов. Представьте, что мы должны решить этот вопрос. И представьте, что мы с вами серьезно размышляем о реформе Госплана. Думаем, сколько там должно быть сотрудников, какую зарплату им платить, проводить ли их аттестацию и как это ведомство должно называться. На мой взгляд, именно этим мы сейчас занимаемся, дискутируя о реформе МВД.

Вряд ли у кого-то есть сомнения, что путем реорганизации Госплана мы не решили бы проблему с товарами на полках. Большими системами, такими как экономика страны, невозможно управлять из единого центра. Централизованная система таких масштабов неэффективна, она неизбежно сбоит и разваливается. В 90-е годы властям хватило мудрости ликвидировать Госплан и сделать шаг в сторону радикальных реформ, благодаря которым на полках магазинов в изобилии появились самые разнообразные товары.

Попытка создать централизованную систему общественной безопасности столкнется с теми же проблемами, что и создание централизованной системы производства и поставки товаров. Она также обречена на провал. Большие системы эффективны лишь в том случае, если содержат существенные элементы самоорганизации.

Ответственность и полномочия

Несколько слов о том, в каких условиях функционирует система общественной безопасности сегодня.

Мы часто говорим о разделении полномочий. Мы даже приняли федеральный закон N 131 о разделении полномочий между уровнями власти, но несмотря на это все сколько-нибудь существенные полномочия стягиваются на федеральный уровень. Мы находимся во власти иллюзии, что только на федеральном уровне можно эффективно решать важные вопросы.

Однако разговор о разграничении полномочий не содержателен без акцента на разграничении ответственности. Бессмысленно назначать того, кто управляет процессом, оставляя в тени вопрос, кто отвечает за его результаты. Например, система исполнения наказаний, то есть колонии и тюрьмы, федеральная и не имеет никакого отношения к региональной власти. Кто при этом отвечает за рецидивную преступность? Как ни удивительно, эта система отвечает только за те преступления, которые совершены ее «клиентами» во время нахождения за решеткой. Стоит им выйти на свободу, как ответственность за их действия несет не то милиция, не то региональная власть. Об этом не договорились.

Примеров разрыва понятий полномочий и ответственности масса. Они наблюдаются практически во всех управленческих цепочках. Ответственного нет. Есть только люди, обладающие полномочиями. В случае возникновения негативных последствий нельзя найти ответственного, можно найти только крайнего.

Попробуем понять, чего мы ждем от реформы милиции, какие цели мы ставим перед этим органом, какую ответственность на него возлагаем. Мне кажется, цели, за достижение которых мы привыкли считать ответственной милицию, можно сгруппировать по трем направлениям.

Снижение уровня преступности

Речь идет о снижении общего уровня уголовной преступности, о создании у человека ощущения безопасности, и в первую очередь в общественных местах.

Уровень преступности в Пермском крае выше, чем в любом другом субъекте федерации. Так было всегда. Если посмотреть тенденцию изменения числа зарегистрированных преступлений на душу населения за последние 20 лет в разных регионах, выяснится, что кривые субъектов федерации на графике идут почти параллельно друг другу. Раз количество преступлений меняется везде одинаково, значит, зависит от каких-то общих факторов: возрастного состава населения, требования регистрационной дисциплины, в то время как базовый уровень преступности зависит скорее от социального состава населения.

Что может сделать милиция, чтобы повлиять на общую тенденцию? По сути дела, она оказывает существенное влияние лишь двумя способами: регистрируя или не регистрируя преступления и раскрывая или не раскрывая их. Чем больше преступлений зарегистрировано, тем лучше работает милиция как регистрационный орган, чем больше из них раскрыто, тем лучше работают ее оперативные и следственные подразделения.

Говорить о важной роли милиции в профилактике преступлений несерьезно. Участковый инспектор не может заменить семью, школу, социальные службы, систему исполнения наказаний — к этому выводу привел эксперимент, проведенный в Пермском крае.

В нескольких муниципалитетах края попробовали нацелить краевые и муниципальные ресурсы на решение проблем профилактики. В первую очередь разделили ответственность между системой образования и системой социального развития. Определили, что с управленческой точки зрения население самого опасного — подросткового — возраста надо разделить на три категории: норма, группа риска и дети, находящиеся в социально опасном положении. Задача системы образования — не просмотреть переход подростка из категории «норма» в категорию «группа риска». За группу риска отвечают социальные службы. У них в арсенале — дополнительные финансовые возможности по направлению детей в кружки и секции, профилактическая работа с родителями. Группа в социально опасном положении — это в основном дети, которые уже совершили преступления; к ним проявляется еще большее внимание социальных служб и тратятся большие ресурсы на то, чтобы занять их свободное время.

Практика показала, что большинство преступлений совершают дети из категории «норма». Это означает, что система образования неэффективна в части выявления рисков. Каждодневно занимаясь детьми, классный руководитель далеко не всегда может понять, кто из детей перешел опасную грань.

Насколько более эффективным окажется в решении этой задачи участковый милиционер? Роль милиции в работе с подростками в реальной жизни никак не просматривается. Ее сотрудники могут разве что вместе с социальными службами организовать экскурсию в исправительно-трудовое учреждение и показать подросткам один из их жизненных сценариев. Можно предположить, что участковый милиционер, образ которого активно раскручивался советской литературой и кинематографом,— это скорее социальный работник. А социальный работник — профессия, о которой как при социализме, так и сегодня мы мало что слышим в информационном пространстве.

Аналогичная ситуация с рецидивной преступностью среди взрослого населения. За полгода до окончания срока пребывания в местах лишения свободы социальные службы Пермского края по предполагаемому месту постоянного проживания выходят на контакт со своим будущим клиентом и анализируют ситуацию по трем параметрам: жилье, семья, работа. Многим из освобождающихся просто негде жить. Пока они находились в тюрьме, их жилье было утрачено, например продано и пропито их родственниками. У этой категории граждан единственный путь — обратно в тюрьму. Наличие жилья, а тем более семьи дает серьезные надежды, что человек решится изменить свою судьбу. В этом случае социальные службы занимаются его трудоустройством.

Какова роль милиции в процессе перевоспитания преступников? На стадии отбытия наказания она в нем не участвует, этим занимается система исполнения наказаний.

Решить вопрос с жильем или работой после отбытия наказания у милиции также не хватит возможностей. В реальной жизни милиционеры уже поделили с социальными службами границы ответственности. Задача участкового — как можно скорее отправить отказавшихся социализироваться обратно за решетку. «Украл, выпил, в тюрьму» — как в известном фильме. Главное — не дать украсть во второй раз, просто для того, чтобы минимизировать число пострадавших от рук преступника.

У социальных служб масса других инструментов, непосредственно влияющих на уровень преступности: регулирование рождаемости в асоциальных семьях, своевременное изъятие детишек из таких семей и своевременное их усыновление, минимизация пребывания детей в детских домах. Все эти меры позволят снизить уровень преступности лет через пятнадцать, когда вырастет поколение, которое сопровождалось социальными службами на каждом этапе.

Итак, смею утверждать, что уровень преступности в обществе если и зависит от государства, то в первую очередь не от милиции, а от деятельности социальных служб, которые являются подразделениями региональной власти.

Безопасность на дорогах

Вторая задача, которую мы традиционно связываем с деятельностью милиции,— это снижение числа погибших на дорогах. Более 600 человек в год в Пермском крае гибнет в дорожно-транспортных происшествиях. Снизить эту цифру пока не удается.
Первое, что нужно сделать,— задать себе вопрос, кто отвечает за ее решение. Есть как минимум два варианта ответа. Первый — это репрессивные органы, ГИБДД. Но что может сделать милиция? Ловить и наказывать нарушителей. Правильно организовать движение она не может. Как ни удивительно, это не ее функция.

В большой мере число погибших на дорогах зависит от двух факторов: качества этих дорог и культуры вождения. Под качеством понимаем не только состояние дорожного полотна, но и наличие разделительной полосы, освещенность и оборудование, предотвращающее ослепление в ночное время встречных машин. Мало кто знает, что дорожные знаки расставляются в соответствии с ГОСТами дорожными службами, а не милицией, которую за это принято критиковать. Качество этой работы для многих сомнительно. Как водители, мы все знаем, что большинство запретительных знаков в нашей стране массово нарушаются. Государство устанавливает правила, но общество, не веря в их разумность и наблюдая, как сама власть ими пренебрегает, отказывается от следования им. В этой ситуации есть только один выход — эти правила отменить. Снять все знаки, которые массово нарушаются, и начать возвращать их, обеспечивая обязательное соблюдение.

Безопасность зависит от того, удастся ли договориться с большим числом участников движения о разумности правил, а нарушения меньшей части — жестко пресечь. Вот для этого и понадобится милиция. Но кто решит, что надо жестко пресекать именно в этот момент времени? Административное законодательство является полномочием федерального уровня. Власти региона, даже достигнув консенсуса с населением, не могут ввести свои штрафы за те или иные нарушения. Не могут и нацелить ГИБДД на пресечение определенных правонарушений.

Второй причиной трагедий на дорогах является уровень культуры и воспитания. Любой человек хочет считать себя значимым. В зависимости от воспитания он хочет быть либо крутым, либо культурным в глазах окружения. И то и другое — вопрос имиджа. В России почетно быть крутым. Езда на красный свет, по встречной полосе, блатные номера и синие мигалки — все это свидетельствует о крутизне. Важно сделать так, чтобы человек уважал себя за вежливость. За то, что пропустил пешехода, а тот в ответ помахал ему рукой. За то, что мигнул фарами, предлагая водителю на второстепенной улице выехать и встать перед ним, и получил в ответ «спасибо» в форме мигания аварийкой.

Когда такими мотивами будет руководствоваться подавляющее большинство участников дорожного движения, «крутое» меньшинство можно заставить исполнять принятые правила, и для этого понадобится карательный орган. Основную же задачу создания новых стереотипов, новых элементов культуры карательные органы не решат.
Кроме осознания невозможности этого власть должна сделать еще кое-что — начать с себя. Понять, что не может себе позволить объехать стоящих в пробке граждан. Это по ее вине возникла пробка. Это свидетельство не крутизны, а профессиональной некомпетентности.

Упомянув о пробках, следует сказать и о том, что нацелить ГИБДД на безопасность и на пропускную способность — важная задача. Но ее роль здесь также не определяющая. Задачу борьбы с пробками решали многие города мира. Успешный опыт есть только там, где преимущественное право движения было предоставлено общественному транспорту, а в отношении личного был проведен широкий спектр мероприятий — от ограничения времени парковки до ограничения въезда в центр и введения платности парковок. Все это также задача не милиции, а муниципальной власти, вопрос договоренности внутри местного сообщества.

Более того, если мы хотим, чтобы граждане позитивно относились к милиции, то часть действий, связанных с взиманием штрафов, целесообразно осуществлять силами муниципальных служб, а не людей, к которым граждане потенциально должны обращаться за помощью. Во многих городах мира по этой причине штрафы за парковки выписывают специальные муниципальные органы, которых люто ненавидят водители. При наличии новых технологий контроля взыскание штрафов за нарушение скоростного режима можно также передать муниципальным службам либо, как это ни удивительно, коммерческим организациям на аутсорсинге и тем самым разгрузить милицию от эмоционально неприятного общения с населением. Если за безбилетный проезд в автобусе наказывает не милиционер, то почему штраф за парковку должен брать человек в погонах? Почему штраф за превышение скорости, который выписал компьютер, должен приходить от имени милиции, а не муниципалитета? Зачем искусственно создавать неприязненное отношение к милиции?

Итак, ответственность за организацию дорожного движения, за уровень аварийности и смертности может быть возложена на региональный, а в большой мере — на муниципальный уровень власти. Но как возложить эту ответственность, оставив все необходимые полномочия на федеральном уровне?

Общество без коррупции

Следующая тема — борьба с коррупцией в обществе, а также связанная с ней тема злоупотреблений сотрудников милиции. В чем корни этих проблем?
Было время, когда на улицах и в малом бизнесе господствовали бандиты. Они устанавливали правила, у государства не было сил и ресурсов с ними бороться. Прошло время, государственные органы набрали силу, взяли под контроль экономику. Стало гораздо более доходным не ходить с битой по киоскам, а зарабатывать деньги с использованием государственных возможностей. Финансовые потоки потекли в других направлениях, набравшая мощь в период перестройки организованная преступность либо легализовалась, либо деградировала.

В этой ситуации исполнительной власти было важно выстроить взаимоотношения с правоохранительными органами, которые в тот период были нищими и не имели возможности противостоять ни власти, ни бизнесу, ни преступности. И если бы власть была прозрачной и работала честно, мудрым решением было бы выделение серьезных ресурсов на укрепление правоохранительных органов и на создание мотивов к ответственной работе: зарплаты, пенсии — в общем, все, что делала советская власть по отношению к силовикам. Но власть не была честной, у нее были свои интересы, заключавшиеся в том, чтобы силовики не вмешивались в ее, власти, дела. Возник негласный договор. Силовики решают свои материальные проблемы самостоятельно, собирая взятки на дорогах, возбуждая и прекращая уголовные дела, крышуя структуры, разворовывающие государственное имущество. В обмен на это силовики до определенного момента не заходят на территорию власти.

Этот договор существует и сегодня. Несмотря на громкие заявления о борьбе с коррупцией власть по-прежнему непрозрачна, а силовики оказались настолько эффективными, что окончательно вытеснили бандитов и заняли их место.
Никакая реформа милиции без расторжения негласного договора, без принятия властью не только публичных, но и внутренне признанных обязательств работать честно задачи ликвидации коррупции не решит.

Очень часто, когда я слушаю федеральных чиновников, мне кажется, что мы живем с ними в разных странах. Они живут в стране, где вся проблема — в удельных князьках-губернаторах, неэффективных и творящих беспредел. Мы живем в стране, где федералы стягивают на себя полномочия и не могут их исполнить. На самом деле все мы живем в стране, где люди не договорились между собой о том, что является их культурными ценностями, не договорились о том, что хорошо, а что плохо. В стране с двойной моралью, где с экранов говорится о борьбе с коррупцией, но никто не обращает внимания на расходы чиновников, которые в сотни раз превышают их доходы, победить коррупцию невозможно. И вывод прост: начинать борьбу с коррупцией надо не с реформы милиции, а с себя. У милиции после этого не будет иной возможности, как жить по принятым в обществе правилам.

Заключение. Кто отвечает?

Авторы шоковой терапии 90-х совершили немало ошибок, но они выбрали верную стратегию, отказавшись от изобретения собственного пути развития и признав, что самый эффективный способ организации экономики — это рыночная модель.
В сфере организации общественной безопасности также существует мировой опыт. Не претендую на полноту знаний в этой области, но мне не известны эффективные централизованные системы обеспечения общественной безопасности, тем более при таком размере территории страны. Представляется разумным сначала договориться о распределении ответственности между уровнями власти, а уже затем делить полномочия и реструктурировать милицию.

Не менее печально в реформе милиции то, что у нее нет автора, который публично заявил бы о том, что берет на себя — нет, не полномочия, а ответственность за решение задач, которые акцептованы обществом. Должен появиться человек, для которого реформа милиции будет делом жизни. В результате он станет либо национальным героем, либо, что не менее важно, человеком, взявшим на себя ответственность за провал реформы.

Однако, скорее всего, такого человека не будет. Найдется тот, кто возьмется за процесс, а не за результат, кто постарается сохранить все полномочия и распределить ответственность, максимально сняв ее с себя. Это формат коллективной безответственности.

*См. материалы «Мы ждем перемент» в N 32 от 16 августа, «Закон о двух буквах» в N 43 от 1 ноября.

Статья опубликована в журнале «Власть»   № 44 (898) от 08.11.2010   

ОТКРЫТОЕ ПИСЬМО ПРОФЕССОРУ ПГТУ АЛЕКСЕЮ ЦАПЛИНУ ОТ ИЗБИРАТЕЛЯ СВЕРДЛОВСКОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ОКРУГА № 140

Ноябрь 2, 2010

Уважаемый профессор!

C интересом прочитал Вашу статью «Похмелкин фальшивит. Вы что, не слышите?» («Звезда», 16.12.99). Решил вступить с Вами в дискуссию. Еще со времени учебы в институте помню Вас как одного из умнейших преподавателей, и поэтому Ваше мнение для меня значимо. Вот только оно в корне расходится с моим пониманием экономических законов и процессов. Как экономиста меня особо задела Ваша явно негативная оценка либерального, то есть рыночного, пути развития экономики нашей страны.

Во времена социализма я учился в том же институте, что и Вы, и меня так же, как и Вас, воспитывали в духе верховенства оборонного комплекса над всем остальным. Есть машиностроение (в первую очередь «оборонка»), и это основа основ экономики социалистического государства. Есть производство товаров народного потребления — это уже предприятия и люди второго сорта. Все ресурсы направлялись в первую группу предприятий за счет обнищания второй и, самое главное, за счет унизительно казарменного существования всего населения. Вспомните, что иметь машину, гараж было невозможным для Вас на Вашу преподавательскую зарплату. Вспомните, что в этом городе не продавался сыр. Вспомните, что покупать мясо и колбасу ездили в Москву на выходные поездом «Кама».

Сейчас популярно говорить о былом величии. Но скажите, чем в сфере производства мы могли тогда гордиться? Космосом, военной авиацией, может, чем-то еще? Так это потому, что вся страна сидела на голодном пайке, а та же «оборонка» высасывала из нее все соки. Назовите любую отрасль, в которой мы были впереди во времена социализма и сдали эти позиции. В любом случае, это будут отрасли, в которые ранее мы директивным порядком направляли колоссальные средства за счет фактического нищенствования всего населения. Мы выигрывали за счет того, что «вбухивали» туда ресурсов больше, а народу платили меньше. Вот и все наше экономическое чудо!

Я считаю себя патриотом. Патриотом, но не фанатиком. Мне порой кажется, что мы продолжаем жить в мире легенд. Легенд о величии того, чего сами не понимаем или проверить не можем. Может быть, у нас хорошие ракеты, но и «Волга» была замечательной, пока мы «иномарок» не видели. Объясните мне, как можно быть впереди в сфере высоких космических технологий и не иметь возможности произвести ни одного конкурентоспособного товара народного потребления, кроме матрешки. Так вот, в отличие от Вас, начало 90-х годов я считаю не трагедией, а началом выхода из трагедии для нашего народа.

Признаю, не лучшего выхода. Но в чем он не лучший? Вы считаете, что мы идем через «дикий» рынок. Я не вижу не только «дикого», а просто рынка, за исключением рынка потребительских товаров. Единственная сфера, где рынку дали возможность нормально работать, — это товары народного потребления и продовольствие. У Вас есть претензии к снабжению населения продовольствием? Наверное, Вы признаете, что хотя бы с точки зрения отсутствия дефицита «невидимая рука рынка» справляется без всякого государственного вмешательства и почти идеально.

Основная проблема, которая есть, — это доступность цен. Как специалист, постоянно анализирующий ситуацию на продовольственном рынке, уверяю Вас, что цены эти находятся на уровне достаточно оптимальных издержек. Предприятия, работающие в условиях совершенной конкуренции, вынуждены экономить каждую копейку, оптимизировать затраты, чтобы не разориться под воздействием конкурентов. Смею утверждать, что учет и оптимизация затрат в пищевой промышленности и торговле налажены лучше, чем в какой-либо другой сфере, включая «оборонку» и бюджетные учреждения. Так что рынок, который так модно сегодня ругать, справился с потребительским сектором идеально. За пять лет он создал новую инфраструктуру. С конкурентными, скорее искусственно заниженными, ценами. Не верите мне — спросите селянина. Нет, не того, что во времена социализма пьянствовал и разворовывал колхоз, а того, который и тогда, и сегодня вкалывает до ночи на своем огороде. Спросите, дорого или дешево он продает сегодня картофель по 4 рубля за килограмм. Если Вы считаете, что он спекулянт, идите и поспекулируйте рядом с ним. Никто не мешает Вам растить картошку и жиреть от этих доходов. Беда в том, что не разжиреешь, лишь болезни наживешь. Дешево стоит труд, дешево стоит произведенный им товар. И так по любому продовольственному товару.

Проблема не в ценах, проблема в уровнях зарплат. У нас нормальные цены. У нас просто нищенские зарплаты. Давайте разберемся, почему. На территории Пермской области в 2000 году планируется собрать налогов на сумму более 29 млрд рублей. Много это или мало? Достаточно сказать, что это больше, чем все работающее население области получило в виде заработных плат в прошедшем году.

Надо ли что-то еще объяснять? Работают предприятия, на них трудятся люди. Стоят торгаши на Центральном рынке, мерзнут, на них злобится население — богатеют, сволочи! А настоящие деньги делаются не торгашом с замерзшими под носом соплями, не киоскером, торгующим водкой. С точки зрения доступа к кормушке, они ничем от трудяги, вкалывающего на заводе, не отличаются. Деньги сейчас, как и десять лет назад, делаются теми же людьми, в тех же кабинетах и с тем же цинизмом. И виноваты в этом не они. Мы виноваты — те, кто не хочет считать свои собственные деньги, те, кому лень подумать о том, что же на самом деле происходит. Кто не хочет понять, за кого он голосует на выборах, а ожидает лишь нового спектакля в виде компромата. Да даже если весь компромат — правда, то он ничто по сравнению с тем, как хоронится экономика непомерным налогообложением. Ничто по сравнению с нравственными потерями из-за того, что люди вынуждены уклоняться от налогов, так как работать и платить все налоги стало бессмысленно. Мы тоталитарное, военно-полицейское социалистическое государство, по-прежнему перераспределяющее большую часть того, что производим, через государственный бюджет. И поэтому у нас нет будущего.

Тоталитарное потому, что нет демократического контроля за расходованием бюджетных средств. Пройдет время, и мы будем с удивлением узнавать о правовом и судебном беспределе, творившемся в эти годы. Он ничем, по сути, не будет отличаться от беспредела власти периода застоя, только лишь уголовные статьи для инакомыслящих будут звучать по-другому.

Военно-полицейское потому, что половина федерального бюджета тратится на оборону и правоохранительную деятельность. При этом армия и милиция влачат жалкое существование.

Нет рынка. Есть бюджетная, то есть государственная, экономика с рыночными отдушинами в наиболее сложных и наименее доходных отраслях.

Нет рынка. Нет конкуренции. И поэтому экономика будет загнивать, народ нищать, власть богатеть. И даже неважно, сколько власть сворует, важно, сколько она из экономики изымет, законно на себя истратит и неразумно растранжирит.

Модно ругать власть за то, что рынок разрушил государство и экономику. Все требуют укрепления государства. Надо ругать нынешних правителей не за то, что они «дикий» рынок допустили, а за то, что они радикально левые. Они централизовали экономику, обложили ее данью и сидят у этой кормушки. Ничем не отличаются от коммунистов бывших и, тем более, нынешних. Цель у всех была одна. Захватить власть, создать кормушку и сидеть при ней. Неважно, как это назвать — коммунизмом или капитализмом, важно иметь полный контроль, в первую очередь, за финансовыми потоками. После этого можно говорить о необходимости укрепления государства, вертикали власти.

Не может быть одновременно сильного государства и сильной экономики, кто-то должен подмять другого. У нас подмяло государство, и, как результат, нет экономики.

Какие еще данные нужны, чтобы убедиться в этом, если все, что зарабатывается, делится по принципу: меньшая часть — предприятиям на то, чтобы свести концы с концами, большая — государству на потребление. Балансовая прибыль предприятий области после оплаты налога на прибыль в 2000 году составит 10 млрд рублей, а областной бюджет заберет у них 13 млрд и федеральный — 9,5 млрд. Что еще надо доказывать? Кто в этом доме хозяин? Надо понимать, что предприятия недоплатили эти средства в виде зарплат своим работникам. Хотите посчитать, сколько Вам лично недоплатили? И Вы серьезно верите в то, что получили эти же средства из бюджета в виде обеспечения Ваших конституционных гарантий?

Жизнь расставит все на свои места. Вспомните, какая безоблачная жизнь была у членов Политбюро. Им даже завидовать было невозможно. Кто были мы и кто они? Небо и земля. Боги и плебеи. И что с ними стало? Кто сегодня им позавидует? Гордятся ли ими их внуки? Так же будет и с нынешними. Не надо им завидовать. Хотелось бы, чтобы и они это поняли при жизни.

Можно ругать Гайдара, но не выплеснуть бы с водой ребенка. А детеныш этот — рыночная экономика, в которой живет и трудится весь цивилизованный мир. И если в силу жадности и стремления наших политиков нахапать мы живем бедно, так это не проблема «либеральной» идеи, а неумение и нежелание ее понять.

«Звезда», 25 декабря 1999 г.

СОВЕТЫ ПОСТОРОННЕГО

Ноябрь 2, 2010

Когда-то несколько лет назад после одной из выборных кампаний сделал я для себя некие заметки. Сегодня я решил их опубликовать с небольшими редакционными корректировками. Разумеется, они не заинтересуют профессионалов — выборные технологии за это время ушли далеко вперед. Но я буду рад, если мои наброски уберегут хоть от каких-то ошибок тех, кто сегодня пытается прийти в «большую политику».

Главный совет кандидату

 Убежден, что любой вновь вступающий в борьбу потенциальный политик до конца не знает, для чего ему лично все это надо. Личные амбиции — дело хорошее.

До начала предвыборной кампании следует ответить себе на несколько вопросов.

Готовы ли вы к тому, чтобы ваши личные тайны стали предметом широкого обсуждения?

Готова ли ваша семья узнать об этих тайнах в изложении ваших противников?

Готовы ли вы к тому, чтобы пережить прямую клевету и доставить боль близким, потому что даже они могут начать сомневаться в вашей честности?

Понимаете ли вы, что вас как кандидата, а потом как избранника народа этот народ будет ненавидеть, если вы, конечно, собираетесь хоть что-то делать в его же интересах?

Понимаете ли вы, что оценивать вас будут не по вашим делам?

Основное, что надо решить для себя окончательно: какую цену ты готов заплатить за депутатский мандат. Бросьте на одну чашу весов свое желание быть избранным, а на другую — высокую вероятность купания в дерьме. Очень полезно в тренировочном плане посмотреть программу Доренко и поставить себя на место Лужкова, Примакова, Скуратова.

Но и это еще не все «прелести» политики… Не думай, что после избрания тебя будут уважать. Увы, но гордиться будет нечем — в одиночку ничего не исправишь. А отвечать будешь за общие ошибки. И в том, что страна валится в пропасть, будет уже и твоя вина. Об этом когда-нибудь напомнят вашему сыну или внуку, даже если пока их у вас и нет. Как вы думаете, через десять лет внуки нынешнего Президента будут гордиться своим дедом? Ах, вы исключение! Ну-ну.

Никто не может дать универсальный совет о том, как победить на выборах. Я могу дать совет о том, как не проиграть на выборах. И это уже много. Единственный надежный способ не проиграть на выборах — это в них не участвовать. Хотя, в общем, кто-то должен нести и этот крест…

Советы руководителю предвыборной кампании

 Никогда не работайте с кандидатами из своего близкого окружения, если отношения с этими людьми для вас дороги или значимы. В случае вашей общей победы — это будет победа вашего кандидата. С этого момента он начнет ревностно к вам относиться: не претендуете ли вы на часть его успеха. Исключения бывают, но они редки. В случае же проигрыша в его глазах это будет именно ваш проигрыш, который он вам никогда не простит. Вы несете ответственность за исход выборов. Вы и только вы отвечаете за их результат. Если ваш кандидат в чем-то слаб, то именно вы должны были это понять еще на старте, исправить или не браться за эту работу вообще.

Помните, что все личные негативные последствия кампании, в том числе вызванные вашим решением, навсегда останутся в памяти кандидата и его семьи. Ему с этим идти дальше по жизни. Так что при любом исходе выборов вы потеряете больше, чем приобретете. По этой причине лучше работать только с людьми, не связанными с вами по жизни или по работе, и только за деньги, понимая при этом, что вы легко расстанетесь со своим кандидатом сразу после выборов. Или же вы работаете, когда просто нет другого выхода.

Итак, вы приняли решение и взвалили на себя груз ответственности за организацию и проведение избирательной кампании. Теперь вам надо решить всего две задачи — сделать вашего кандидата узнаваемым и создать ему позитивный образ.

Узнаваемость — задача сложная. Каждый начинающий амбициозный политик убежден, что «народ его знает». На самом деле народу наплевать на всех политиков, в том числе на вашего. Высшая оценка вашей работы по узнаваемости — если о вашем кандидате начнут говорить в курилках на работе и дома на кухне. Ищите тему!

Позитивный образ и настроение проголосовать «за» — дело достаточно тонкое. Общественное мнение подобно маятнику — и это очень похоже на правду. Важно понять законы этого колебания. К выборам — не раньше, не позже — маятник должен быть на стороне вашего кандидата. Уже завтра он может качнуться в другую сторону. Но это уже не страшно. А вот если же в день выборов он на стороне конкурента, — можете сколько угодно себя утешать, что это случайность или несправедливость.

Постарайтесь понять, на какого избирателя вы делаете ставку. Это дается анализом состава избирательного округа и результатами явки отдельных категорий на предыдущие выборы. Ставка на молодежь, как правило, бессмысленна, они не голосуют. Голосуют пенсионеры. В нашем государстве политиков избирают пенсионеры.

Особую опасность представляют закрытые избирательные участки: военные училища, следственные изоляторы, госпитали, больницы и т. п. Стопроцентная явка и непредсказуемое влияние администрации. Где-то первое лицо призвало голосовать «за», и все так и сделали, а где-то протестное голосование — все в ответ проголосовали «против».

Внимательно слушайте всю критику в свой адрес и не паникуйте. Нет гарантированных предвыборных шагов, все может повернуться на 180 градусов: негатив — в известность, позитив — в скуку. Слушайте критику, следите за опросами общественного мнения и старайтесь не совершать грубых ошибок. Пытайтесь понять массового избирателя. Попробуйте взглянуть на все события его глазами. Помощники в этом — социологический опрос и реакция избирателей на вашего кандидата при личных встречах. Очень важно, чтобы, уходя со встреч, вы чувствовали, что ваши собеседники стали вашими союзниками. Если этого понимания не произошло — значит, это не ваш избиратель. И необходимо либо менять тактику, либо делать ставку на другой социальный слой, либо сходить с дистанции.

Вы выбрали социальный слой, на который вы делаете ставку, определили, что хотите вложить им в голову о своем кандидате. Осталось решить, как это сделать. Это каналы доведения информации, к каковым относятся пресса, радио, телевидение, почтовая рассылка, наглядная агитация, личные встречи, телефонные звонки, акции «от двери к двери»: каждый из каналов имеет свою аудиторию, свои плюсы и минусы.

Поговорим о средствах массовой информации. При работе с ними следует понимать, что каждое из них отличается от другого, в первую очередь, тем, кто является их читателем, слушателем или зрителем.

Для выборов нужна «тяжелая артиллерия». Пресса, которая рассчитана на наиболее массовый слой ваших избирателей, как правило, пенсионеров. Важен либо высокий тираж, либо значимость. Уважаемые газеты проходят через несколько рук, их читают целыми коллективами на работе, потом еще и домой забирают.

Следует учитывать, что популярность газеты — это не тираж, указанный на обороте.

И еще. Самое главное в работе со СМИ — никогда не обижайтесь на журналистов, даже за клевету. Каждый зарабатывает на жизнь, как может. Для журналистов-негативистов это способ существования, хлеб насущный. Если обидно, что про вас пишется откровенная чушь, успокойте себя тем, что будь журналист поумнее, он написал бы этот же материал более профессионально и более сильно. А вообще, про каждого человека есть что написать плохого. Так пусть уж лучше пишут плохо о плохом, чем хорошо о плохом. Если вас ненавидят, любить вы себя все равно не заставите. Да и за что вас любить? Вы же баллотируетесь на выборах! И еще. Всегда приятно читать о себе плохое в газете с высокими расценками, малым тиражом и значительным возвратом этого тиража из продажи. Это значит, что ваши конкуренты в очередной раз неэффективно потратили свои деньги.

Вопросы безопасности. Лишь несколько тривиальных советов. Служебные совещания проводите в помещениях, куда ограничен допуск посторонних. Средства подслушивания так называемого негласного слухового контроля настолько дешевы и эффективны, что достаточно нескольких секунд для установки микрофона в вашем помещении.

Избегайте помощи неизвестных вам добровольцев. Навредить они могут более эффективно, чем принести пользы.

Строго соблюдайте законы. Один завалявшийся или подброшенный патрон от мелкокалиберной винтовки может стать основанием для проведения всего оставшегося до выборов времени в следственном изоляторе, где, кстати, вы имеете право проголосовать за кандидата по ленинскому избирательному округу вне зависимости от своей прописки.

Аналогично и по любым видам наркотиков. Не надейтесь на лояльность или нейтралитет государственных органов, в том числе и органов правопорядка. Вы вступили в игру, в которой они могут играть не на вашей стороне. В этом случае игра принимает особую опасность и жесткость. Надо четко осознавать, что правового государства у нас не существует. Все, или почти все, продажно или кем-то контролируемо. Вся ваша надежда на неуправляемость государственных органов. Команда, данная сверху, либо исполняется спустя рукава, либо не исполняется вообще. Это единственная ваша гарантия от правового беспредела.

И последнее. Возможно, кому-то кажется, что главное — победить на выборах, и все проблемы позади. Увы, это только первый этап, за которым идут следующие, со своими более сложными правилами игры.

«Звезда», 18 ноября 1999 г.

ГУД БАЙ, АМЕРИКА

Ноябрь 2, 2010

 У нас не принято уважительно относиться к сильным и богатым. У нас не принято уважительно относиться к чужому опыту. Но все же мыслями, которые пришли во время посещения региональных законодательных органов США, я хочу поделиться. Речь не идет об описании готовой модели. Просто, когда знакомишься с чем-то новым, а голова продолжает думать о своих проблемах, возникает новый взгляд на эти проблемы, а варианты их решения начинают систематизироваться.

Объем полномочий центра и штатов

В чем принципиальные различия распределения полномочий между уровнями власти в США и России? Штат в США — это фактически государство в государстве.

Законодательство США развивалось исходя из этого, пятьдесят независимых штатов (аналоги наших областей) поручили федеральной власти исполнять 19 функций. К ним относятся: оборона, взаимоотношения с другими государствами, торговые взаимоотношения между штатами и т. д. Для обеспечения своих функций федеральные органы власти вправе взимать федеральные налоги. А вот какие налоги взимают штаты на своей территории, решают сами штаты в лице своих законодательных органов власти. Федерация не в праве вмешиваться в этот процесс. Права определяют и ответственность. Сам решил взимать налоги, сам их собрал, сам израсходовал. Не на кого сваливать ответственность за нищету в школах, плохое качество дорог и т. д. Неэкономно расходуешь средства налогоплательщиков и вынужден из-за этого поднять уровень налогов — жди, что предприятия перенесут свою деятельность на территорию других штатов и окажешься без рабочих мест и налогов. Идет жесткая конкуренция между штатами за тех, кто работает и приносит блага обществу.

У нас все по-другому. Федерация делегирует свои полномочия регионам. Регионам позволено только то, что разрешено Федерацией. И не более того. Все, что не оговорено, — является полномочиями Федерации. Провалила Федерация бюджет, набрав долгов и не расплатившись по ним, и без зазрения совести изъяла дополнительные налоги с регионов. Регионы показали пальцем на Федерацию и изъяли деньги у городов-доноров. Все разваливается, а виноватых нет.

Мы боимся самостоятельности регионов. Любую тенденцию к самостоятельности регионов рассматриваем как сепаратизм и угрозу территориальной целостности России. Может, не надо этого бояться? Была бы у нас сильная и разумная центральная власть — слава Богу. Да где ее взять?

Что нам мешает эффективно управлять государством? На чем основывается популярный тезис о необходимости укрепления вертикали власти? Можно хоть на минуту допустить, что основная проблема в неэффективности именно центра, то есть федерального органа власти? Как его укрепить? Безгранично расширяя его функции или значительно и разумно сокращая их?

Может, нам уже стоит выбрать между двумя вариантами? Первый — продолжать загнивать всем вместе, ожидая чудес от руководящей руки Москвы. Второй — дать возможность регионам самим решать свою экономическую судьбу, существенно перераспределив в их пользу бюджетные потоки (если еще не поздно). Может, хоть кто-то начнет выживать?

В цивилизованном обществе можно долго выбирать между федерацией и конфедерацией. И то, и другое имеет свои плюсы. В нашей ситуации и федерация, и конфедерация страшны и опасны. С одной стороны, возможность межрегиональных конфликтов. С другой умирание экономики в результате неэффективного централизованного управления и непомерных общегосударственных расходов. И если в сфере политики можно еще обсуждать вопрос о плюсах и минусах конфедерации, то в сфере экономики централизация смертельно опасна.

Вывод: не стоит полностью отбрасывать возможность конфедеративного устройства России. Кроме популистских тезисов о возможном «развале страны», эту идею еще никто серьезно не опроверг. Может, кто-то попробует?

Значимость законодательной власти штатов

Во время посещений законодательных органов штатов, то есть аналогов нашего областного Законодательного Собрания, удивляют скорее детали. Капитолий штата, выстроенный сто лет назад, с портретом первого спикера палаты, избранного в 1681 году. Многочисленные экскурсии в залы сената и конгресса школьников и студентов. Им прививают уважение к Закону. Поющий на ступеньках Капитолия детский хор.

В России достаточно спокойное, если не негативное, отношение к законодателям. Мало кто задумывается над тем, зачем они вообще нужны. Совсем иная ситуация в США.

Все понимают, что законодатели — это те, кто тратит деньги, поступившие в казну в виде налогов. То есть деньги, принадлежащие всему обществу, а значит, — каждому его члену. Эти деньги могут быть израсходованы рационально, тогда в чем-то жизнь станет лучше. Но они могут быть и просто растранжирены.

У нас отношение к бюджету покрыто всеобщим убеждением в том, что в нем всегда нет денег. А так ли это? Может быть, они просто нерационально расходуются? Если нет денег, то почему безбедно живет исполнительная власть всех уровней? Если есть деньги, то почему нищенствуют врачи и учителя? За все это отвечают законодатели. Это они определяют, куда и какие деньги должны быть потрачены. Это они контролируют правильность их расходования исполнительной властью. Это они определяют, какой процент люди и фирмы должны выплатить в виде налогов. От их квалификации зависит многое в развитии экономики страны или региона.  

Процедура принятия решений

Процедурные вопросы крайне важны. О них скучно говорить, внешне их значимость кажется несущественной. Но благодаря им выигрываются или проигрываются сражения на поле законотворчества. Как предлагаются вопросы, в какой последовательности, как голосуются — от этого зависит многое, порой все.Общий принцип голосования в Законодательном Собрании предполагает, что все вопросы рассматриваются в нескольких режимах. Тайное голосование (бюллетенями в урны) осуществляется, как правило, при решении кадровых вопросов. Например, выборы спикера и его заместителя, руководителя контрольно-счетной палаты.

Конечно, в механизме принятия решений есть и процедура поименного голосования, при которой фиксируется, как проголосовал тот или иной депутат. Для голосования по этой схеме необходимо, чтобы более одной трети присутствующих депутатов поддержали предложение о поименном голосовании. Такую поддержку получить достаточно нелегко, так как мало кто желает придавать гласности свою позицию по значимым вопросам. Почему?

Следует учитывать, что объем предлагаемых депутатам к рассмотрению нормативных актов огромен. Достаточно сложно, а скорее невозможно ознакомиться, а тем более внимательно изучить все документы. Легко нажать кнопку при голосовании, сложнее нести ответственность за принимаемые решения. Но честнее было бы, если депутат, не разобравшись в каком-либо вопросе, воздержался при голосовании. Происходит иначе. Депутаты порой чересчур в этих вопросах доверяют исполнительной власти и голосуют «за». А если тот или иной вопрос «не проходит», достаточно часто сразу же проводится повторное голосование. И, как правило, принимается позитивное решение. Что изменилось за несколько секунд или минут? Позиция нескольких депутатов? Откуда появляется столь сильное желание принять то или иное решение?

Вне зависимости от внутренних мотивов голосования, депутаты должны нести ответственность за принимаемые ими решения. Это возможно лишь при поименном голосовании всех вопросов. Подойдут сроки новых выборов, и все без исключения депутаты будут бить себя кулаком в грудь, объясняя, как они защищали интересы своих избирателей. Гораздо честнее будет просто показать, как ты голосовал за тот или иной вопрос. Например, за введение пятипроцентного налога с продаж или выделение средств на строительство комбината детского питания и гостиницу администрации области.

У них, проклятых капиталистов, все просто. Все вопросы голосуются поименно. И это закреплено в Конституции штата. Законодатель встал и сказал «да» или «нет». И его решение занесли в протокол. Все знают, как он проголосовал по любому вопросу за весь период его полномочий. Нет боязни и дрожащих коленок перед исполнительной властью. И вряд ли та исполнительная власть, в случае принятия нежелательного для нее решения, решится на какую-либо ответную реакцию в отношении личности депутата. А если решится, то это будет, наверное, последней ее реакцией. Так будет и у нас. Рано или поздно.

Не отношусь к тем, кто считает, что все, что делается у нас, — делается плохо, а все, что «у них», — безупречно. Это далеко не так. Мы — великий народ со своей историей. И это за рубежом понимают порой лучше, чем мы сами. К сожалению, сегодня нам тяжело. Очень тяжело. Но мы обязательно «прорвемся», и тогда уже у нас будут учиться и экономике, и демократии. А сегодня учиться надо нам. Учиться никогда не поздно и не обидно.

Вашингтон — Аннаполис — Сакраменто.

«Новый компаньон», 11 мая 1999 г.

 

 

МОЖЕШЬ НЕ ТРАТИТЬ? НЕ ТРАТЬ!

Ноябрь 2, 2010

В процессе формирования бюджета администрация должна четко сказать депутатам: нам нужно столько-то денег на содержание всего областного «хозяйства». Но проблема заключается в том, что она же сама должна эти деньги и собрать. Отсюда позиция исполнительной власти — не надо делать слишком напряженный бюджет.

Руководители департаментов областной администрации постоянно обращаются к законодателям: «Мы влачим жалкое существование, у нас все разваливается». Так какие проблемы? Просите при утверждении бюджета большую сумму. Но этого не происходит.

В итоге получается странная ситуация. Есть бюджет 1998 года. Никто не считает, что он был суперблагополучным, что у нас не было проблем в просвещении, здравоохранении, культуре. Но на рубеже утверждения бюджета нового года департаменты не бьются за его сколько-нибудь значительное повышение. Потому что, как только эта битва начинается, они входят в противоречие с другими направлениями и ведомствами администрации, отвечающими за сбор налогов. Такова сама логика формирования бюджета.

Я как законодатель оказываюсь перед проблемой — какую позицию занять? И кажется, она сегодня уже формируется. По тем направлениям, ситуация с которыми очевидна (это здравоохранение, правоохранительные органы, образование), не буду вникать в подробности. Буду задавать один вопрос: при заявленном уровне финансирования что вы нам гарантируете? Причем конкретно, по пунктам. И что именно не будет обеспечено, на что не хватит средств? Мы голосуем и — вперед, трудитесь. Но в любом случае, если обещания не будут выполнены, должно последовать наказание.

Ко всем остальным направлениям, которые не являются приоритетными, подход должен быть принципиально иным. То есть, если можно не тратить деньги, значит, и не надо.

При этом исключение должны составлять те статьи расходов, которые выводят нашу область в перспективе на какую-то новую ступень. Это может быть в любой сфере. К примеру, есть у нас знаменитое хореографическое училище (если об этом еще можно говорить в настоящем времени).

Мы допускаем, что благодаря этому область имела выгоду, в том числе и экономическую? Ведь Пермь знала вся страна. Это наша «жемчужинка» в сфере культуры. Есть такие же «жемчужины» в других сферах? Вот их и будем финансировать.

У меня сложные отношения с нефтяниками, так получается, что часто вставляю им палки в колеса. Но я честно признаю, что нефтедобывающая отрасль — одна из «жемчужинок» нашей области. Понятно, что ее требуется «доить», но надо и лелеять. Наверное, в сфере промышленности можно найти еще что-то подобное. Часть средств должна идти на создание конкретных, четко видимых «оазисов». Пока такая поддержка представляла собою нечто малопотребное, деньги просто транжирились непонятно куда. По крайней мере не видно тех «цветов», которые взросли бы на бюджетной почве.

Хотя скажу, может быть, непопулярную вещь: у нас мощнейший птицепром, в который порой необоснованно вбухивали гигантские деньги. Но сегодня он сохранился. И это — реальная наша карта. Потому что большинство птицефабрик в других регионах ныне просто умерли. Нам надо посмотреть, как этот козырь сохранить.

Итак, мы посмотрели социально значимые направления, а также то, что есть на перспективу. Сказали, что есть текущие расходы, в том числе на госуправление. Это — «под нож», максимально сокращая. Именно такой подход, на мой взгляд, должен быть к формированию бюджета.

Что касается доходной части бюджета, то эта задачка посложней. Мы должны создать такие условия, чтобы руководитель предприятия сначала платил налоги в городской и областной бюджеты, а затем уже в федеральный. Технологические схемы есть. Просто каждый должен знать: если не платить налоги в федеральный бюджет, по головке не погладят. Но если не платить в местные бюджеты, трепать будут крепко. Не говорю, правильно это или неправильно. Просто это моя обязанность как депутата — защищать интересы областного бюджета.

Следующая задача: мы доработались до того, что в бюджет реальных денег поступает крайне мало. Надо признать раз и навсегда, что взаимозачеты и вексельные операции — страшное зло. Если считать, сколько средств на самом деле поступает в бюджеты разного уровня за счет такого рода суррогатов, то весь объем взаимозачетов и векселей надо смело умножать примерно на 0,5. Это и будет денежная составляющая. Остальное распыляется по цепочке посредников.

Давным-давно взаимозачет превратился из механизма вытаскивания «живых» денег в механизм дисконтирования. Сегодня уже только ленивый платит налоги деньгами. Такого не должно быть. Страшно то, что кто-то платит, а кто-то нет. И именно это вынуждает всех искать обходные маневры. Потому что возможность не платить — это конкурентное преимущество. Такую ситуацию надо ломать. Я противник всех видов взаимозачетов. Позиция и городской, и областной администраций, которые считают, что исполнение бюджета без взаимозачетов невозможно, не совсем корректна. Не призываю сегодня разом отменить взаимозачеты. Но это должно быть сделано в максимально короткие сроки. От этого выиграют все плательщики, проиграют лишь структуры, которые зарабатывают исключительно на этих операциях.

В формировании доходной части бюджета есть еще один очень важный момент. Это поступление акцизов со спиртоводочной продукции. Та территория, на которой производится водка, может иметь супердоходы. К чести областной администрации и вице-губернатора Вадима Чебыкина, в этой сфере наметились положительные перемены. Всегда приятно видеть, когда кто-либо берется за решение проблемы и появляется реальный результат.

Если АО «Пермалко» в последние годы было загружено лишь на 30%, то сейчас предприятие лихорадочно вводит в эксплуатацию линии, которые не действовали 2-3 года. Потребители стоят в очереди за продукцией. Последнее, конечно, плохо. Это значит, что производитель просто не умеет наладить работу. Но спрос-то на товар есть, и большой. И деньги в бюджет пошли.

Такая «мелочь», как введение собственной акцизной марки, очень наглядно продемонстрировала истинное положение дел. Сколько же водки продавалось и сколько же мы теряли, если с каждой бутылки, завезенной на территорию области, поставщики зарабатывали в среднем 6 рублей?

Ясно, что проблема эта еще не решена окончательно, и по этому поводу вполне возможна большая драка. Заинтересованные лица наверняка будут пытаться отменить неудобные нормативные акты. Не секрет, что введение подобного акциза находится, мягко говоря, на грани законности, и юристам есть над чем поработать. При огромном желании этот документ можно аннулировать. Но я хотел бы посмотреть на того человека, который будет инициатором отмены. Кто восстановит юридическую объективность, в результате которой бюджет перестанет получать «живые» деньги?

Можно назвать еще одну статью дохода, с которой надо работать очень осторожно. Это касается все тех же нефтяников. Понятно, что когда на территории области есть структуры крупнейшей в России нефтяной компании, она в состоянии создать такую схему внутреннего регулирования цен, чтобы основная прибыль оседала не на территории области. Было бы интересно посмотреть, как рост объемов производства в нефтяных компаниях сказывается на динамике роста уплаты ими налогов. Хотя в принципе к нефтяной отрасли надо относиться, как к курице, которая несет золотые яйца. Ее ни в коем случае нельзя резать, но имеет смысл смотреть, чтобы эти яйца не скатывались в чужую корзину. Это важная и очень тонкая игра, этим должны заниматься специалисты. В том, что такая проблема на самом деле существует, я убежден.

Возможно, мои выводы могут показаться не совсем корректными. Но предстоящее утверждение бюджета для меня как депутата — первый опыт. Так или нет на самом деле обстоят дела, жизнь покажет.

«Новый компаньон», 1 декабря 1998 г.

ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕГИОНА

Ноябрь 1, 2010

Про «электронное правительство» и электронные государственные услуги сказано и написано немало. Настало время  выработать единый словарь терминов и понять перспективные направления дальнейшего развития.

В структуре «электронного правительства» принято выделять три блока: правительство для правительства (G2G), правительство для граждан (G2С) и правительство для бизнеса (G2B). Для начала попробуем разобраться только с первым блоком, который подразумевает организацию внутренней работы правительства. Если нет этого базового блока, если персонал государственных органов не обучен системно работать с большими массивами информации, значит, отсутствует основа для взаимодействия с внешней средой, то есть с гражданами и с представителями бизнеса, в электронном виде.

Как организовано «электронное правительство» изнутри? Любой государственный орган работает с двумя видами информации: структурированной и неструктурированной. Под структурированной информацией можно понимать все, что связано с цифрами: бухгалтерию, бюджетный учет, управленческий бюджет, аналитическую документацию. Основной объем неструктурированной информации – это документооборот, поток внутренних, входящих и исходящих документов. При помощи документооборота происходит общение государственных органов  с внешним миром, благодаря ему же осуществляется формализация отношений внутри каждого государственного органа. Исходя из этого можно сказать, что основная работа любого государственного органа – работа с документами.

Услуга или продукт. При принятии решения о внедрении системы электронного документооборота (СЭД) в Пермском крае пришлось разрешить ряд дилемм.

Первая дилемма – создавать новый продукт или купить услугу уже существующей электронной системы. Очевидно, что будущее за теми программами, которые не заставляют пользователя думать об их создании, развитии и поддержании. Пользователь не должен думать о сетях, серверах и хранилищах информации, все это должно существовать в удаленном доступе и использоваться как услуга. Пользователь должен иметь возможность выбрать наиболее подходящий ему в данный момент времени продукт, а в случае появления более удобных продуктов безболезненно перейти к другому. Мы привыкли спокойно переходить с Widows на Mac, с «В контакте» на Facebook, c Hotmail на Gmail и обратно в зависимости от того, что нам кажется более удобным и привлекательным. 

К сожалению, в случае с системой электронного документооборота такого выбора нет. В сетевом пространстве пока не существует программ, позволяющих работать с большим объемом документов. (Кроме того, государственные органы ограничены в использовании внешних ресурсов ввиду обязательства по защите персональных данных.) Каждая система электронного документооборота создается или настраивается под конкретного пользователя. По пути создания такого продукта пришлось пойти и в Пермском крае.

Вторая дилемма – выбор платформы. Изначальным требованием к ней было наличие успешного опыта внедрения в российских органах власти с числом рабочих мест более тысячи. От этого критерия пришлось отказаться: на момент принятия решения, в конце 2006 года, в России не было успешного опыта работы СЭД в государственных органах, тем более на основе тех программных продуктов, которые можно было бы считать перспективными. Тогда критерием отбора стал опыт внедрения в российском бизнесе и в государственном секторе за рубежом.

Оказалось, что сравнительным преимуществом по этому критерию обладает платформа Doсumentum. Введенная в эксплуатацию в 2009 году, эта система электронного документооборота сегодня обслуживает все 33 органа государственной власти краевого уровня – 1890 пользователей. В 2010 году более двух тысяч рабочих мест было организовано в муниципалитетах края.

Данный продукт позволяет работать с большим объемом документов, в том числе методом удаленного доступа. При внедрении системы учтены достаточно жесткие  требования российского законодательства по защите информации. Система зарегистрирована как интеллектуальная собственность Правительства Пермского края и предлагается к использованию муниципалитетам и другим регионам страны. Впрочем, развитие системы не является  главной задачей пермской региональной власти. В перспективе краевая власть планирует стать не «подрядчиком» для других государственных и муниципальных структур, а «заказчиком» фирм, предоставляющих услугу с высокой степенью надежности.

Что такое СЭД? Что мы имеем в виду, когда говорим о «системе электронного документооборота»? Практически все администрации субъектов Федерации полагают, что у них такая система есть. Однако чаще всего имеется в виду система регистрации и систематизации документов. С программой работают, как правило, не все сотрудники, а лишь те, кто занимается организацией документооборота, то есть аппарат правительства и им подобные службы.

Полноценной системой документооборота следует считать ту, в которой с момента поступления входящего документа до подписания на него ответа ни один сотрудник, за исключением того, кто отсканировал документ на входе, и того, кто подписал его на выходе, не прикасается к бумажному носителю. При этом все внутренние документы существуют исключительно в электронном виде. Если у чиновника есть возможность зайти к руководителю и подписать бумажный документ, следует вывод, что система электронного документооборота не функционирует.

СЭД подразумевает обмен информацией между чиновниками исключительно посредством электронной системы, которая обеспечивает целый ряд типовых процессов: от операций с входящей и исходящей информацией, от выдачи поручений и их контроля до специфических функций планирования и самоконтроля.

Система самоконтроля. Каждый сотрудник, работающий в органах государственной власти края, обязан документировать свои планы и результаты их исполнения. По пятницам он планирует свои действия на следующую неделю и отчитывается о достигнутых результатах на прошедшей неделе.

Если бы в обязанности руководителей входила проверка таких недельных планов своих подчиненных, государственный орган рисковал бы превратиться в организацию, занимающуюся исключительно внутренним контролем. Был выбран иной путь: сотрудник планирует свою работу, но руководитель не обязан проверять его план. До определенного момента все построено на самоконтроле с документацией каждого существенного управленческого действия.

В случае успешного квартального или годового отчета по проекту еженедельные планы работника, как правило, не рассматриваются. При возникновении спорных вопросов о результативности работы, при отсутствии личного и профессионального роста есть возможность извлечь из сети еженедельные планы и найти в них необходимую информацию.

Система еженедельных планов не находит одобрения у сотрудников. Ее называют «системой самодоноса», но, тем не менее, она существует. Нет людей, которые хотели бы работать в полностью прозрачной среде, но все руководители хотели бы понимать, чем заняты их подчиненные.

Экономическая и управленческая эффективность системы. Распространенное утверждение о том, что при внедрении СЭД снижается трудоемкость работы с документами, скорее всего, не имеет под собой основания. По крайней мере на первом этапе, то есть до проведения иных существенных организационных преобразований, это не так.

Безусловно, повышается прозрачность системы, появляется возможность фиксации истории принятия решений и работы с документами. При переходе от обычной работы с документами к работе в СЭД  количество документов, исполненных с нарушением сроков, составило 25% от общего объема. Анализ показал, что большинство просроченных документов просто не фиксировались обычной системой регистрации. Существовала масса бюрократических  хитростей и уловок, которые стали бесполезными при использовании СЭД. В течение нескольких месяцев процент документов, исполненных с нарушением сроков, снизился до 2%, при этом по большинству из них установлен не традиционный тридцатидневный, а десятидневный срок (рис. 1).           

Рис. 1. Динамика доли документов, исполненных с нарушением установленного срока, при переходе к работе в СЭД (%)

Внедрение СЭД позволяет решить не только вопрос прозрачности, но и вопрос скорости работы с документами. Основным параметром контроля является среднее время, на которое конкретный чиновник задерживает документ, оставляя его «пролеживать» на электронном «столе».

Появилась возможность сопоставлять скорость работы с документами органов государственной власти края, их структурных подразделений, конкретных сотрудников. Все, включая губернатора и членов правительства, оказались в ситуации полной прозрачности: система безжалостно фиксирует худших по показателю скорости работы с документами.

Работа с документами при внедрении СЭД становится работой руководителя, а не его помощника. Точнее, при использовании системы становится понятным, какие процессы осуществляет сам руководитель, а какие он делегирует своим подчиненным. Исключается ситуация, когда руководитель формально замыкает на себя все процессы, при этом с документами фактически работают его секретари и помощники. При правильном администрировании потоков документов эти функции секретарей и помощников отмирают. На следующем этапе создание cаll-центров и вывод на аутсорсинг услуг по приготовлению чая для гостей позволит сократить аппарат помощников и секретарей, присущих исключительно российским органам власти, и экономить на приемных, сопоставимых по площади с рабочими кабинетами. Но это, скорее, уже разговор о новых подходах к организации труда руководителей.

Управление электронной почтой. Если вы напишете электронное письмо западному чиновнику, то ответ получите в течение суток. Если вы напишете письмо чиновнику российскому, то есть большая вероятность, что ответа вы не получите никогда.

На сегодняшний день вся электронная переписка чиновников как между собой, так и с гражданами идет самостоятельно и неподконтрольна никому. Далеко не все чиновники считают для себя обязательным постоянно находиться в Сети или, по крайней мере, проверять свой электронный ящик по нескольку раз в день. Более того, электронная переписка очень слабо используется российскими государственными органами, население не стремится обращаться к ним через электронные каналы. Бумажный документооборот является единственным официальным каналом общения.

В связи с этим наряду с системой электронного документооборота необходимо внедрение «системы взаимоотношений с клиентами» (CRM). Первые шаги в этом направлении также сделаны, в государственных органах края проходит апробацию система Salesforce.com, Inc. В ближайшие месяцы станет понятно, насколько она приживется в государственном секторе.

 Работа со структурированной информацией. Структурированную информацию, используемую государственными органами, можно разделить на два типа: финансовая, или бухгалтерская, документация и аналитическая информация.

Тот факт, что финансовый и бухгалтерский учет в российских государственных органах не всегда прозрачен, а главное, непонятен внешнему пользователю, сомнений не вызывает. Несмотря на разговоры о непрозрачности как базе для коррупционных действий чиновников, создать иную систему учета в России пока не удалось никому.

Как минимум, система финансового учета должна обеспечивать соответствие направляемой в публичную сферу информации  фактической,  а также  ее полноту. Это можно сделать лишь в случае, когда вся финансовая информация органа власти доступна широкому кругу внешних пользователей и когда автоматически сформированная отчетность понятна неквалифицированному внешнему пользователю.

В Пермском крае создание такой системы происходит на базе SAP. Сопутствующей задачей системы является выставление  счетов получателям бюджетных услуг. Любой гражданин должен иметь возможность проверить, какие суммы «списаны» на него из бюджета, и акцептовать их. Подразумевается, что все больше бюджетных услуг должно оказываться не анонимно, а персонифицированно. Апробация системы идет на материалах краевого Министерства социального развития, отрабатываются единые справочники, необходимые для внедрения других информационных систем, например единый регистр населения.

Единый регистр населения. Любая информационная система нуждается в классификаторах. Для того чтобы состыковать информацию, хранящуюся в разных базах данных, последние должны быть едиными. Главный классификатор для информационной системы органов власти – это перечень пользователей государственных услуг, единый регистр населения.

Создание регистра, возможно, самая простая управленческая и программная задача в проекте «электронное правительство». Но это очень сложная задача с точки зрения соблюдения законодательного требования о защите персональных данных. Российское законодательство необоснованно жестко защищает фамилию в привязке к адресу официального проживания, несмотря на то, что эта информация доступна в Интернете в большинстве развитых стран. Жесткость закона создает сложности, в том числе для самих граждан, поскольку эта информация для них также является закрытой.

В Пермском крае единый регистр создан на базе паспортно-визовых служб, а порядок пользования этими данными закреплен соответствующими протоколами.

От бесчисленных запросов к базам данных. Огромное количество запросов приходит в региональные органы власти из федерального центра. Не меньший объем запросов направляют региональные власти на муниципальный уровень. Огромные человеческие ресурсы задействованы в осуществлении не самой продуктивной работы. Все это – бесконечный поток стихийно поступающей информации.

С апреля 2010 года краевые чиновники не вправе запрашивать данные у муниципалитетов на бумажных носителях. При наличии потребности в структурированной информации – цифрах, таблицах – инициатор предлагает муниципалитетам выложить данные в краевую информационную систему. При повторной необходимости в тех же данных новый запрос не нужен, так как они уже находятся в информационной сети.

По ходу работы система активно пополняется; в настоящий момент разработаны соответствующие интерфейсы для обеспечения доступа к ней внешних пользователей.

Мониторинг целевых показателей деятельности. Главное в любой управленческой модели – это структурирование задач и закрепление ответственности[1] ) Все задачи краевой власти разделены на пять блоков, на основе такого структурирования создана функционально-целевая модель управления.

За каждым блоком и входящими в него органами государственной власти  закреплены целевые показатели их деятельности и перечень задач, которые должны быть решены. Для каждой из этих задач разработаны сетевые графики работы. В краевой информационной системе ведется мониторинг целевых показателей и контрольных точек, которые орган государственной власти должен пройти на пути к поставленной цели. Введено правило, согласно которому отчет о работе может включать исключительно запланированные ранее действия.

Сложность во внедрении системы мониторинга связана  не с программной оболочкой, а с культурой управления. Психологически управленцы среднего звена не заинтересованы и не умеют декомпозировать задачи, избегают постановки перед собой конкретных целей с фиксацией сроков их достижения. Однако уже на данный момент система, по крайней мере, обеспечивает документирование каждого управленческого действия.

В заключение. Организация деятельности государства на основе современных информационных технологий влияет на стиль и методы управления, на характер внутренних отношений в органах власти. Изменения зачастую сталкиваются с вполне объяснимым противодействием. Руководители госорганов, как правило, слабо ориентируются в информационных технологиях, а узкие специалисты очень часто не являются их союзниками, стремясь реализовать собственные идеи и освоить максимум бюджетных средств.  Пользователи системы всячески сопротивляются ее внедрению, так как их деятельность в результате становится более прозрачной и контролируемой, а ни один человек не хочет работать в слишком жестких рамках.

Для успеха начинаний в сфере информатизации работы государства требуются существенные усилия со стороны инициаторов. В ином случае противоречия в интересах приведут к их провалу.


[1] Чиркунов О. Государство и конкуренция // Экономическая политика.  2008.  № 1. C. 196–203

Статья опубликована в журнале «Экономическая политика», №5, 2010