Для начала обозначим те перемены, которые произошли и происходят вокруг нас, которые изменили и меняют мир, — перемены, без учета которых невозможно сформировать видение будущего: мира, России и Пермского края.
1. Введение. Мир изменился
Люди стали мобильнее. Конечно, далеко не все сегодня могут позволить себе свободно выбирать, где им жить. Но те, кто формируют доходы государства, достаточно мобильны и способны выбирать себе место жительства в России или за рубежом. Это относится ко многим предпринимателям, к профессионалам высокого уровня, к менеджерам, имеющим в своем активе историю успеха. Это относится и к молодежи. Она полна амбиций, и ее не сдержать традициями. Пройдет время, и молодежь, осознав свою свободу, начнет в массовом масштабе принимать решения о перемене места жительства. И этот процесс уже начался.
Конкуренция стала глобальной. Ее уже не ограничить национальными границами. Товары разрабатываются в той точке мира, где сосредоточен интеллект, производятся там, где более доступны и дешевы средства производства: природные ресурсы, рабочая сила, а реализуются там, где есть покупательная способность. Каждая страна или регион постепенно занимает свою ячейку в новом международном разделении труда.
Главным фактором экономики становится интеллект. Не земля или капитал, как было еще совсем недавно. И то и другое сегодня, скорее, имеется в избытке, а в дефиците — интеллект, то есть люди, способные организовать мир вокруг себя, разглядеть новую идею, создать для ее реализации новые рабочие места. За этих людей идет конкуренция во всем мире.
Бизнес воспринял изменение мира вокруг себя и отреагировал на него. Возникли новые отрасли, занимающиеся тем, чего ранее просто не существовало. Крупнейшие традиционные корпорации, располагающие огромными материальными активами, вынуждены менять свою структуру и идеологию, использовать новые возможности управления, становиться более прозрачными как для внутреннего учета, так и для внешнего мира, переходить на аутсорсинг. Бизнес принял новую экономику как способ самоорганизации, оценил, признал, что за ней — будущее.
Государство как институт в этом отношении не изменилось. Государство осталось самой огромной и самой неорганизованной корпорацией, уступающей бизнесу по всем показателям — по эффективности, прозрачности, предсказуемости.
Но внешняя среда давит на государство. Территории, так же как бизнес, сталкиваются с жесткой конкуренцией за население, инвестиции, туристов. Регионы начинают работать по законам конкуренции, которая больше не скована государственными границами. Кто-то останется в традиционном формате сметного содержания бюджетных учреждений. Кто-то уйдет от функции производителя услуг и превратится в заказчика услуг в интересах налогоплательщиков и населения, пойдет по пути создания «нового» государства в соответствии с принципами новой экономики.
Исторический шанс Пермского края заключается в том, чтобы возглавить процесс перемен региональных государственных институтов. В традиционных форматах у нас мало перспектив. В существующей системе развития общества Пермь никогда не догонит Москву, Петербург или даже Екатеринбург, которые геополитически более правильно расположены, обладают несопоставимыми с нами накопленными инвестициями. Лидерам нет смысла менять правила игры. У нас этот смысл есть; вернее, это наш единственный шанс добиться успеха. Уверен, что это не утопия. Новые центры развития появятся в течение десяти—двадцати лет, причем возникнут в самых неожиданных местах. И я хочу, чтобы Пермский край стал таким центром, центром активных людей, новых технологий, идей и проектов, новой экономики и нового государства. Если оценить с этих позиций ситуацию в крае, станет понятно, что следует делать и какие меры принимать в конкурентной борьбе за население и бизнес[1].
[1] Социально-экономическое и политическое положение Пермского края. Пермь: Стиль-МГ, 2007.
2. Конкуренция как условие развития регионов[2]
Механизм рыночной экономики основан на конкуренции. Хозяйствующие субъекты соревнуются между собой за то, чтобы предоставить потребителю лучшую услугу за меньшую цену. Тот, кто более эффективен, развивается, тот, кто не имеет конкурентных преимуществ или не может их реализовать, проигрывает.
Конкурентные преимущества бывают разными. В их числе и близость к власти, и возможность доступа к административному ресурсу. Чем больше в государстве используется этот ресурс, тем менее оно эффективно, поскольку вместо рационального использования ресурса бизнес занимается его добыванием у государства. В такой системе важным фактором оказывается не эффективность, а близость к административному ресурсу. Но при всех искажениях рыночного механизма в реальной экономике все построено на конкуренции. Она защищает потребителя от диктата производителя, она приводит экономический мир в движение.
А как же устроено само государство? Что делает эффективным его работу, как защищен потребитель государственных услуг?
Важный вопрос: признаем ли мы, что конкуренция между регионами России — главный фактор развития страны? Стимулируем ли ее, прозрачны ли правила игры? За что могут конкурировать регионы страны? За бизнес, который платит налоги и создает рабочие места, за людей, которые трудятся, получают зарплату, тратят ее в регионе, создавая тем самым условия для развития бизнеса.
Федеральный ресурс. Существует и другой тип конкуренции. Это конкуренция за средства федерального бюджета, за поддержку на федеральном уровне. Искренне завидую тем своим коллегам, которые смогли привлечь огромный федеральный ресурс для развития регионов. Но это уже пройденный этап. Невозможно и далее придумывать круглые даты для выбивания федеральных средств. Неправильно на федеральном уровне решать, где и когда строить театр, школу, больницу, дорогу или газопровод. Да и с точки зрения страны конкуренция за федеральный ресурс не создает и не умножает богатство нации, а перераспределяет уже созданное. Конкуренция за федеральный ресурс может сыграть с регионом злую шутку — это своего рода наркотик. Отказаться уже невозможно, а ничего другого организм не принимает — не готов. Дармовые федеральные деньги настолько привлекательнее тех, которые приходится зарабатывать собственным горбом, что акценты неизбежно расставляются в пользу выбивания первых.
Эту опасную тенденцию необходимо переломить. Федеральный ресурс следует направлять на решение ограниченного числа задач в регионах. Во-первых, на обеспечение конституционных прав граждан, то есть на относительное выравнивание уровня минимальных социальных гарантий населению, во-вторых, в силу огромного пространства России и низкой плотности населения — на обеспечение национальных геополитических интересов. Все остальное регион должен заработать в честной конкурентной борьбе — в виде налогов, собираемых на территории. От конкуренции за федеральный ресурс регионы должны переходить к конкуренции за бизнес и за людей. Конечно, регионы все разные — по природным ресурсам, накопленному богатству. Кто-то процветает на внешнеэкономической конъюнктуре, а у кого-то руки опускаются от повсеместной нищеты. Однако, по мнению маркетологов, которые изучают развитие территорий Западной Европы, потенциал территории в меньшей степени зависит от географического положения, климата и природных ресурсов. В большей мере он зависит от человеческой воли, квалификации, энергии тех, кто этими процессами управляет[3].
Конкуренция моделей развития. Определяющей здесь является способность региональных властей решить ряд задач.
Во-первых, это — понимание интересов тех, за кого мы конкурируем: предприятий, размещающих в регионе свои производства; штаб-квартир корпораций, создающих центры управления; той части населения, которая уже в состоянии выбирать место жительства в зависимости от наличия там работы и должных условий проживания; туристов, обеспечивающих основу для развития отраслей потребления.
Во-вторых, это — понимание конкурентных преимуществ, то есть сильных и слабых сторон региона. Чем он меньше и дальше от центра, тем больший профессионализм потребуется для решения этих задач.
В-третьих, это — создание реалистичного плана перспективного развития.
Все это называется «стратегическим рыночным планированием развития территории» — понятием, которое пришло к нам не из социалистического прошлого, а из эффективной рыночной экономики, основанной на конкуренции.
Конкуренция регионов — это конкуренция моделей развития. Для 88 субъектов невозможно определить типовую модель развития. Это в 88 раз возрастающий для страны риск ошибки. Каждый регион должен сам определить, точкой роста в какой сфере он себя считает, вложить собственный смысл в понятия «новая экономика» и «инновации». Конкурируя, регионы решают две связанные, но во многом противоречащие друг другу задачи: обеспечение экономического роста и повышение качества жизни населения. Но для повышения качества жизни приходится увеличивать заработные платы и издержки на социальную помощь населению, что приводит к росту стоимости рабочей силы, а это снижает привлекательность региона для бизнеса.
Выхода здесь два. Первый — конкурировать за более квалифицированную, а следовательно, высокооплачиваемую рабочую силу. Нужны не только и не столько «отверточные» производства — в этом России никогда не обыграть Китай; необходима новая экономика. И здесь федеральный центр делает определенные шаги, подталкивая регионы к инновационному развитию.
Второй выход, зависящий исключительно от государства, — научиться выигрывать конкуренцию в эффективности использования бюджетных средств, предназначенных для обеспечения качества жизни. То есть обеспечивать более высокое качество жизни и при этом снижать государственные расходы.
Так, например, уже очень давно идет речь о необходимости экономии тепловых ресурсов. Национальное богатство — газ — сжигается для получения самого простого продукта — тепла. Можно было бы говорить об этом еще очень долго и абсолютно
безрезультатно, если бы не началась муниципальная реформа. Если вчера издержки по отоплению раскладывались на огромные районы и никто не был заинтересован в экономии, то сегодня, дав поселениям право устанавливать тариф по теплоисточникам, мы запустили необратимый процесс. Те, у кого теплоэнергетика эффективна, пользуются своим правом и снижают тарифы, лишая остальных возможности на перекрестное субсидирование и поддержку за чужой счет. Тем, кто неэффективен, приходится задуматься: либо в разы повышать тарифы, либо менять систему теплоснабжения, привлекать бизнес, искать альтернативу. Ситуация стала кардинально меняться.
Поле и правила игры. Можно было бы идти другим путем. Принимать программы, проектировать и строить за счет централизованного бюджета малые котельные. Однако, чем выше уровень принятия подобного рода хозяйственных решений, тем менее эффективными они будут. А такое системное решение, как муниципальная реформа, сдвинуло целый ряд проблем с мертвой точки. Именно в этом состоит функция государственной, в частности региональной, власти — не в создании котельных, а в формировании правил игры, способных обеспечить эффективную работу всей системы. Что будет дальше? Реформа здравоохранения — ждать ли регионам федеральных установок или проводить ее на действующей федеральной законодательной базе. Реформа ЖКХ — муниципальная реформа ее подтолкнула, а законодательное ограничение тарифов серьезно притормозило. Нужны принципиальные системные решения, которые необходимо спланировать и на основании которых будут строиться программы развития регионов. В этом и состоит вклад Федерации в определение стратегий развития ее субъектов.
Федеральный центр не в состоянии встать на место каждого субъекта и продумать и спланировать все за него. Такие попытки уже были. Госплану это не удалось, не удастся и никакому другому центральному органу. Но задача центра — правильно сформировать единое поле для конкуренции и проследить, чтобы все играли на этом поле по единым правилам. Задача центра — максимально сократить свои расходы и полномочия, передать высвобожденные ресурсы: в экономику в виде снижения налоговой нагрузки и в субъекты Федерации в виде налоговых полномочий. Такую же позицию должны занять регионы по отношению к бизнесу и муниципалитетам. Только так мы получим сильную, основанную на конкуренции экономику и благополучных людей в каждой точке нашей страны. И это будет сильная страна
[2] Чиркунов О. А. Региональная политика: Условие развития — конкуренция // Ведомости. 2006. 26 июля. № 136 (1663).
[3] Котлер Ф., Асплунд К., Рейн И., Хайдер Д. Маркетинг мест. Привлечение инвестиций, предприятий, жителей и туристов в города, коммуны, регионы и страны Европы. Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге, 2005.
[1] Чиркунов О. А. Государственное управление: Деловой подход // Ведомости. 2007. 16 апреля. № 67 (1841).
3. Государственное управление: структурирование обязательств
[4]
Мир состоит из сложных систем. Причем такой сложной системой, как рынок, никто не управляет. Никого не удивляет, что на полках магазинов всегда есть нужные товары. И нет такого центра, где бы принималось решение, что производить и куда поставлять. Это система взаимодействия многих людей, каждый из которых работает, подчиняясь не командам из центра, а собственным интересам.
Без всякого сомнения, рыночный механизм несовершенен, и государству приходится вмешиваться и корректировать его ошибки. Именно в корректировках этих ошибок и заключается роль государства в экономике. Государство может корректировать рынок, но заменить его оно не в состоянии. Замена рынка государственным регулированием заканчивается неизбежным провалом. Опыт развития плановых экономик это доказал.
Централизация и децентрализация. О границах вмешательства государства в рынок говорится много, но не менее интересен вопрос о роли рыночных и иных эффективно используемых бизнесом подходов в государственном управлении. Рыночный механизм хозяйствования децентрализован. Причем полное отсутствие каких-либо централизованных управленческих воздействий на верхнем уровне переходит, как правило, в полностью централизованную систему управления каждым конкретным предприятием. Система управления предприятием основывается на персонифицированной ответственности за процесс и за его результат. Рынок децентрализован, но каждая его ячейка, каждое предприятие управляется централизованно.
Государство, как правило, централизовано, но в силу большого числа проблем, за решение которых оно берется, ему не удается проконтролировать все составляющие. Централизация на верхнем уровне в итоге оборачивается развалом системы на нижнем. Первый и очевидный рецепт лечения сложной и неэффективной системы известен. Не можешь разобраться в сложной системе — упрощай ее, отсекай те части, которые можно передать для исполнения другим (аутсорсинг), а все остальное — структурируй.
Структура и цели. Основа любого управленческого процесса — в постановке цели, в определении тех параметров, при которых цель считается достигнутой, в фиксации сроков и механизмов достижения целей. При анализе традиционной структуры региональных правительств становится понятно, что в связи с многочисленностью функций построенная по отраслевому принципу система управления либо вообще ни на что не нацелена, либо нацелена на выполнение текущих обязательств. К сожалению, аналогичная ситуация имеет место и на федеральном уровне.
Решение — в укрупнении целей и в правильности компоновки задач по блокам. Каждый блок должен иметь собственную цель, отвечать за нее и иметь достаточный объем ресурсов и прав для возможности самостоятельного достижения цели. Решения должны приниматься внутри блока, а не за его рамками.
Если Россия будет развиваться в русле мировых тенденций и начнет зарождаться конкуренция между городами и регионами, то региональным властям придется концентрироваться на решении следующих крупных задач.
Развитие человеческого потенциала. Главная цель государства — человек, развитие человеческого потенциала. И это не лозунг, а экономическая неизбежность. На каждом этапе развития общества существовал дефицитный ресурс. Совсем недавно это был капитал. Но в наше время дефицитным ресурсом становится человек, в первую очередь человек мыслящий, а точнее — человек созидающий, человек, способный создавать рабочие места для других. Кроме того, сокращение численности трудоспособного населения способствует усилению конкуренции и за человека как за рабочие руки. Кто-то должен зарабатывать средства на содержание пенсионеров, доля которых в общей численности населения постоянно растет.
Основной показатель этого блока проблем очевиден. Это — общий рост численности населения. Растет численность населения — значит, хорошо работает власть. Падает — значит, надо искать причины. Люди уезжают, умирают, не хотят рожать и воспитывать детей. Рождаемость, смертность, миграция — это подзадачи, которыми предстоит заниматься властям.
Еще одна проблема заключается в том, во сколько человек «обходится» региону, сколько средств тратится на его обучение и на сохранение его здоровья. Желательно тратить меньше, чем в регионах или в странах-конкурентах, а условия создавать более привлекательные, чтобы наиболее мобильный и одновременно более «доходный» для государства слой населения не уехал в другие края.
Конкурируя за население, региональным властям придется повышать эффективность управления и сокращать свои исполнительские функции. Бизнес в тех же целях переходит к покупке услуг на рынке. Для бизнеса это повышение эффективности, а для государства — просто спасение от потери управляемости системой. Передача государственных услуг рынку не означает, что эти услуги должны стать платными для населения. Это означает, что государство купит данные услуги на рынке и предоставит их населению, в том числе и бесплатно, если это предусмотрено действующим законодательством.
Экономический рост. Курица или яйцо? Развитие человеческого потенциала либо экономический рост? Без экономического роста, без богатства региона невозможно создать условия для проживания людей. Без людей, причем квалифицированных, грамотных, сильных, невозможно создать экономическое процветание региона.
А если так, то нет смысла продолжать задавать себе вопрос, что первично, а что вторично. Надо просто решать обе эти задачи одновременно. Что является показателем экономического роста? Один из возможных и самых простых подходов — рост фонда оплаты труда как функции от числа рабочих мест и средней заработной платы. Иными словами, чем больше в регионе рабочих мест и чем выше квалификация работников, тем более правильно структурирована экономика. Есть и другие значимые показатели: объем инвестиций, валовой региональный продукт, но это, скорее, показатели второго уровня. Инвестиции, например, позволяют увеличить стоимость рабочей силы, правда почти всегда сокращая при этом количество рабочих мест.
Однако рабочие места не одинаковы. На содержание неквалифицированных работников государство тратит примерно столько же денежных средств, сколько на квалифицированных, которые, в отличие от первых, большую часть издержек на себя покрывают сами. А вот доходов государство с квалифицированных работников, без всякого сомнения, имеет больше. Отсюда понятна задача — развивать экономику, требующую высококвалифицированной рабочей силы. И здесь влияние конкуренции налицо — чем выше налоги и иные издержки бизнеса, чем сложнее доступ к ресурсам, чем дороже рабочая сила соответствующей квалификации, тем больше желания у бизнеса покинуть такую территорию и найти себе что-нибудь более привлекательное.
Развитие инфраструктуры. Чтобы людям хотелось жить в том или ином регионе, чтобы представителям бизнеса было интересно инвестировать в определенную территорию, у них для этого должны быть мотивы. И те и другие хотят получить возможность более комфортного проживания или осуществления своей деятельности за меньшие деньги. Поэтому блок задач по развитию инфраструктуры в целом сводится к снижению стоимости содержания этой самой инфраструктуры — при ее качественных параметрах, не уступающих регионам-конкурентам.
И здесь снова возникает развилка. Речь идет о разумном разделении функций между государством и бизнесом. Государство должно выполнять функцию регулятора, а не производителя услуг. Являясь регулятором, государство в состоянии защитить интересы населения или налогоплательщиков. Будучи непосредственным производителем услуг, оно неизбежно оказывается по другую сторону баррикад от потребителя, интересы которого становится некому защищать.
Сегодня стало модно говорить о доступности услуг для населения. Это замечательно, когда население имеет газ, тепло, воду, пользуется транспортом и разветвленной дорожной сетью. Только нельзя забывать о том, какой ценой все это достигается и кто за это платит. Очень часто получается так, что власти неэффективно вкладывают деньги в создание разветвленной инфраструктуры, а затем, проводя реформы, постепенно заставляют население платить за эту неэффективность. Считаю верной непопулярную идею, согласно которой инфраструктуру следует развивать не повсеместно, а там, где это необходимо для бизнеса. При этом важной задачей является постепенное повышение мобильности населения. Только достаточно обеспеченный человек имеет возможность менять место жительства. Кому-то государство будет вынуждено помогать при добровольном переезде. По крайней мере в тех случаях, когда это окажется более выгодным, чем содержать нерациональную и неэкономичную инфраструктуру.
Развитие территорий. По мере увеличения мобильности населения не только регионам, но и муниципалитетам придется конкурировать за население и бизнес. Одни территории будут развиваться, другие — деградировать. Задача региональной власти — помочь муниципалитетам подготовиться к работе в условиях конкуренции, определить свои сильные и слабые стороны. Важно закрепить прозрачные и долгосрочные правила распределения бюджетных ресурсов между муниципалитетами, создать механизм стимулирования муниципалитетов к развитию.
В качестве основного показателя этого блока задач можно рассматривать стоимость проживания человека на территории. Чем выше качество жизни на территории, чем меньше тратит человек на оплату коммунальных и иных услуг, чем меньше стоит жилье и его аренда, чем ниже налоги, а значит — расходы бюджета, тем выше будет заинтересованность человека жить именно в этом муниципалитете. Наряду с наличием рабочих мест соотношение цены и качества муниципальных услуг постепенно превратится в один из важных факторов при выборе человеком места жительства.
Управление государственной собственностью. Государство обладает огромной собственностью и, как правило, распоряжается ею неэффективно. Целью здесь является эффективное использование собственности. Задача-минимум — избавиться от непрофильных активов, задача-максимум — постепенно переходить к полной оплате аренды за использование собственности даже в отношениях между государственными или муниципальными структурами. Без этого нет представления о полной себестоимости государственных и муниципальных услуг, нет прозрачности, нет равных условий при проведении конкурсов на размещение государственных заказов.
[4] Чиркунов О. А. Государственное управление: Деловой подход // Ведомости. 2007. 16 апреля. № 67 (1841).
4. Выбор пути
Хотим мы того или нет, но конкурентная борьба регионов России за население и бизнес будет год от года усиливаться. При этом конкурировать им придется не только между собой, но и с регионами других, прежде всего европейских стран. Сегодня можно идти двумя путями: создавая правила игры для конкуренции между регионами либо оберегая регионы от конкуренции, то есть директивно управляя ими из федерального центра. В первом случае регионам придется принимать самостоятельные решения о своих стратегических целях, во втором — цели будут «спускаться» из центра. Возможно и то, и другое.
Совсем не очевидно, что второй путь, который в будущем имеет больше шансов стать тупиковым, проще. Он привычнее. Решиться на децентрализованную, самоуправляемую и саморазвивающуюся систему гораздо сложнее — как традиционно сложнее решиться на все новое, непривычное, но в случае успеха здесь появляется шанс на прорыв. Шанс, которого сегодня у нас нет.
Статья опубликована в журнале «Экономическая политика», 2008, №1
text 